Preliminares

Elementos de Hacienda pública

PARTE PRIMERA + "CAPITULO 1

Función económica del Estado y de las entidades locales.

La ciencia de la Hacienda Pública, llamada generalmente Ciencia de las Finanzas, tiene por objeto investigar el modo como el Estado y los poderes públicos locales se procuran Jas riquezas materiales necesarias para su existencia y el ejercicio de sus funciones, así como también examinar la manera como estas riquezas son invertidas, Esta ciencia estudia, en consecuencia, la actividad económica del Estado y de los órganos colectivos inferiores, como los distritos y municipios, Ó de las divisiones intermediarias, como las provincias, cantones ó depar= tamentos. Determinar la cantidad de riqueza que se des. tina en el Estado á la vida de la colectividad, el modo de recaudarla é invertirla; la manera como el ahorro individual contribuye á las necesidades.de la colectividad, y los efectos que produce la extensión del sacrificio impuesto á la riqueza privada sobre el desarrollo de la produc-

pan e pu ( ¿CIÓN

Calo

—4- ción: tales son, en conjunto, las cuestiones que son objeto de las investigaciones de la Ciencia de la Hacienda Pública.

Por razón del objeto que se propone, es una rama de la Economía Política; y los problemas que estudia pueden reducirse á dos fundamentales: r.* Qué principios deben consultarse para repartir entre los ciudadanos el peso del impuesto; y 2.” Qué efecto producen los impuestos en el organismo social y económico.

En todos los Estados, los gastos públicos se hacen de la Hacienda pública. Esta la constituyen todos los bienes, rentas, impuestos, derechos y acciones que pertenecen al Estado, y que tanto éste como los poderes locales emplean en la satisfacción de las necesidades públicas, según las disposiciones y principios que organizan la Hacienda y determinan lo' relativo á.su administración.

Los impuestos, por regla general, no constituyen la totalidad de los ingresos de la Hacienda pública; pero en los paíes civilizados son su mayor fuente de entrada. Su objeto es satisfacer las necesidades colectivas, públicas ó sociales. En las sociedades modernas, la vida colectiva es más intensa y los vínculos de solidaridad más estrechos, y, siendo ineficaz é insuficiente la iniciativa indivi- “Gual en la prestación de ciertos servicios, se impone como necesaria la intervención del Estado.

La acción del Estado y de los poderes inferiores, de derecho público reemplaza en tal caso á la acción indivi- ” dual. Las necesidades de un Estado no son otra cosa que la resultante de los modos de vida social común; pero “cómo estós modos no son uniformes y varían según las ” especiales condiciones, el desarrollo político y económico y la organización social de cada Estado, las funciones “que 4 éste corresponden varían igualmente, De un Estado -4 otro hay diferencias muy considerables, La diferencia de réyimen' político ejerce influencia

— 5 — muy importante sobre la distribución de las atribuciones respectivas del Estado y sus divisiones y subdivisiones. Puede decirse que actualmente hay en todas partes servicios públicos que son de competencia del Estado, como la seguridad interior y exterior, la administración de justicia, la representación diplomática, y la fabricación de moneda; otros servicios corresponden á los poderes locales, como los de alumbrado público, aguas potables, caminos locales, propiedad urbana; y otros son de competencia del Estado y de los poderes locales al mismo tiempo, como el servicio de asistencia pública, de higiene, de educación

primaria etc. Pero sea que en algunos servicios relativos

á la vida social común la acción corresponda á la entidad política superior ó á los poderes inferiores de derecho público, la acción del Estado es la única eficaz. Respecto de higiene pública, por ejemplo, en oposición á la antigua creencia de que en lo general las enfermedades dependían de faltas ó infortunios individuales, está comprobado hoy que contra la mayor parte de ellas son insuficientes los medios individuales de defensa; que las enfermedades infecciosas forman la base de la morbosidad, y que muchas enfermedades que se consideraban dependientes de las disposiciones individuales son engendradas por la falta de medidas sociales de prevención. En lo que se refiere á la asistencia pública, educación, organizaciones preventivas, establecimientos de corrección y de castigo, defensa militar, las obligaciones del Estado han crecido y los sacrificios que se imponen á los ciudadanos son cada día mayores.

Dícese que mientras más progresa una sociedad necesita más gobierno. Es evidente que, con el adelanto de la civilización, es mayor la labor preventiva del Estado y aumenta su importancia social y económica. De aquí proviene especialmente el continuo aumento que se observa en los presupuestos de todas las naciones. Como ejem-

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plos que asi lo comprueban, puede citarse la estadistica de la Gran Bretaña en lo referente á los gastos públicos, los cuales en 1881 fueron de 85 millones de libras esterli. nas, y alcanzaron en 1961 á 142 millones; la de Francia, cuyos gastos en 1880 fueron de 2,760 millunes de francos, y en 1901 ascendieron á 3,554 millones; y la de Bélgica, en que aparece que los gastos públicos montaron á 222 millones y medio de francos en 1871, y á 570.400,000 fran.= cos en 1899.

Al mismo tiempo que los gastos generales han crecin do y crecen en todos los países, crecen también los de los poderes locales, sin que la diferencia de organización politica modifique esta tendencia, Inglaterra es la nación de Europa que presenta el mayor desarrollo de vida local; así como Francia ofrece el ejemplo de mayor desarrollo de las fuerzas centralizadoras. El aumento total de los gastos públicos es extraordinario en ambas naciones; pero en Inglaterra las funciones de los poderes locales son más vastas, y por consiguiente los gastos que hacen en proporción mayores que en Francia. No es exacta la aseveración de que los gobiernos democráticos imponen mayores gastos, Si se examinan los presupuestos de los gobiernos despóticos, se viene en conocimiento de que no son los más económicos, como se ha pretendido demostrar. En los Estados que tienen esta forma de gobierno, los gastos públicos van también en aumento, según se we.en los presupuestos de Rusia Allí los gastos ordinarios fue= ron en 1881 de 840.200,000 rublos y en 1900 subieron á 1,889.200,000.

La vida municipal es también más intensa en la época actual. Las necesidades colectivas á cuya satisfacción proveen las ciudades modernas crecen inmensamente, y en igual proporción crecen, en consecuencia, los gastos que ellas imponen. La ciudad de París, que es como un

Estado pequeño, con población mayor que la de Dina-

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marca ó Grecia, gasta más que Portugal y Grecia reunidos, y, examinadas las estadisticas de su administración, se ve que sus gastos ascendieron de 168 millones de francos en 1869 á 397 en 1896. Nueva York, tal como está actualmente constituido, tiene un presupuesto de gastos que es más del doble del presupuesto nacional de los Estados Unidos 4 tiempo de estallar la guerra de Secesión en 1861.

Puede, en resumen, decirse que los gastos públicos los determinan las necesidades de orden colectivo que experimentan los individuos que componen cada entidad (consortium) y que sólo pueden satisfacer el Estado y los Organos inferiores de la cooperación social. La actividad de estos últimos, en cualquier forma que se manifieste, impone un gasto de riquezas con que contribuye un número más ó menos grande de individuos. Es un hecho incontrovertible que hay necesidades colectivas diferentes de las necesidades individuales, y que, al mismo tiempo, son consecuencia y causa de la vida colectiva. La necesidad de existir y el sacrificio relativo de cada individualidad en beneficio del grupo social, se observa en todas las formas de asociación, sea ésta matural ó voluntaria; bien sea la familia, el municipio ó el Estado.

CAPITULO IM

La acción del Estado y el aumento de los gastos públicos.

El aumento de los gastos públicos se ha hecho sentir en todo el mundo civilizado, especialmente desde el principio del siglo XIX; pero este aumento no se determina solamente por medio de la comparación de las cifras estadísticas. A fin de acreditar si la acción del Estado es actualmente mayor que antes, y si la satisfacción de las necesidades colectivas impone proporcionalmente el sacri-

ficio de mayores cantidades de riqueza, es preciso hacer el cálculo correspondiente, evitando caer en errores que én esta materia son frecuentes. Al hacer la comparación de los gastos públicos de ¿pocas remotas con los de los tiempos modernos, deben tenerse cn cuenta: 1.” La cantidad de las prestaciones personales Ó en especie que se exigían antes y de las que se exigen en la ¿poca moderna; 2.” La extensión territorial que el Estado ha tenido en las distin-

tas épocas que se comparan; 3.” La población; 4.” El

monto de la riqueza particular; y 5. Las variaciones en el valor de las monedas. Es así solamente como puede darse

crédito á esta clase de comparaciones.

No es fácil comparar los gastos de los tiempos feudales, por ejemplo, con los de la época moderna. Los ingresos procedentes de impuestos eran entonces proporcionalmente más limitados, porque el Estado exigía, en lugar de dinero, prestaciones en especie ó servicios personales

cuya estimación es imposible hacer actualmente. Los ser-

vicios personales que antes exigía el Estado, y eran obli-

son ahora retribuídos con el producto de los impuestos recaudados en dinero. Contábase entonces con las rentas del patrimonio del Estado ó bienes del dominio público, que proporcionalmente eran más valiosos que en los tiempos modernos. Si se considera la extensión territorial de los Estados, se observa que las denominaciones geográficas no han cambiado tanto como el territorio que á cada una corresponde. La Francia de Felipe Augusto ó de Felipe el Hermoso no es la misma de Luis XI, ni ésta es la misma de la época de la Revolución. Y no solamente la distribución de los Estados ha sufrido sustanciales modificaciones, sino también la de las lenguas y las razas. Así se ve qué los pueblos de idioma alemán se han extendido en territorios distintos de los que antes ocupaban. Sin embargo, un cambio más nota

gatorios y onerosos,

ble aún es el de la

— 9 — población por razón del aumento que ha tenido, especialmente en el curso del siglo x1x. Francia, que es uno de los Estados de Europa donde el aumento ha sido menos considerable, no tenía en 1801 sino 20 millones de habitantes, y en 1896 tenía 38 millones y medio. En Suecia ha crecido más rápidamente, pues no contaba en 1813 sino 2 millones y medio de almas y tenía ya 5.150,000 en 1900. En Inglaterra y el Pais de Gales ascendió de menos de 9 millones en 1801, á 32 millones y medio en 1901. Y mayor que el aumento de población ha sido en el mismo tiempo el de la riqueza. Las rentas públicas han crecido en el último siglo, tanto en Europa como en los Estados Unidos, en proporciones casi increíbles. Los progresos alcanzados en la producción industrial han sido tan grandes como el mundo jamás había visto; y como el bajo precio de los productos que semejantes adelantos ha causado ha coincidido con el alza de los salarios, el nivel habitual de existencia (standard of life) de las clases obreras se ha elevado también. En los países donde más ha crecido la riqueza, esto se ha realizado en proporción mayor que la de los impuestos con que cada particular contribuye á los gastos públicos. En Francia, por ejemplo, donde las rentas de la propiedad inmueble eran de 1,440 millones de francos en 1789, cuando la población era la mitad de la actual, en 1879 alcanzaron á 4,671 millones, y las rentas muebles ascendieron de 1,050 millones en 1791 á 6,000 millones en el año de 1881.

Pero el aumento de los gastos públicos debe estudiarse en su esencia, en su realidad económica, y á este in es indispensable averiguar si una cantidad de dinero con que se contribuía antiguamente es intrínsecamente mayor Ó menor que una cantidad numéricamente igual dada en la época presente. No importa saber si la cantidad

de oro ó plata es mayor ó menor que la que se daba en el pasado; lo que en definitiva debe averiguarse es si en pro-

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porción á la riqueza individual se contribuye hoy en cantidad mayor que antiguamente.

Según cálculos admitidos generalmente como exactos, se considera actualmente que la moneda ha perdido parte de su poder adquisitivo. No vale el oro hoy tánto como antiguamente, porque, con igual cantidad de moneda de este metal, no se compra ahora tánto como antes. Durante largo tiempo, los principes y los gobiernos ocurrieron á la alteración de las monedas, ya disminuyendo el peso de ellas, ya rebajando la ley del metal de que eran fabricadas, con la pretensión de conservar intacto su valor. La libra de Carlo Magno, por ejemplo, era una verdadera libra de plata, y, por sucesivas alteraciones, vino á quedar reducida 4 la libra francesa é italiana de 5 gramos. Así, la libra tornesa, que en Francia valía en 1278 20 francos 26 centésimos, había caído en 1795 á un valor aproximado de 1 franco. Pero, prescindiendo de estas alteraciones, ha sucedido que las monedas, conservando el mismo nombre y conteniendo idéntica cantidad y peso de metal, hayan perdido de su poder de adquisición. Calcúlase que una misma cantidad de metal en tiempo de Carlo Magno valía nueve veces más que hoy, esto es, que con ella se podían comprar objetos en cantidad nueve veces más considerable que actualmente, y tres veces mayor también en la mitad del siglo XVIIL. Según esto, quien aparentemente debía en tiempo de Carlo Magno 1 franco de la moneda de esta época, debía en realidad 9 francos. ;

Si se atiende á las circunstancias, hechos y condi nes que se han enumerado con relación á las rentas provenientes del dominio del Estado, á las prestaciones Y servicios personales, á los cambios y modificaciones temporales, á la población, á la riqueza nacional, y al poder adquisitivo de la moneda, se ve que en las naciones de Europa no se da al Estado y á los órganos de la vida COlectiva mucho más que en el pasado, sino en ocasiones

menos.

cio-

Pero ni los cambios en el valor de la moneda, ni los cambios en las rentas explican satisfactoriamente el aumento en los gastos públicos que se ha hecho sentir desde la segunda mitad del siglo xIx. Los presupuestos de las grandes naciones crecen por decenas de millones de un año á otro, y esto, que fue al principio la regla de los Estados europeos, acontece igualmente en los Estados Unidos de América. Este aumento es efectivo, y aquí no tiene importancia ninguna de las circunstancias limitativas ya expresadas, ó su importancia es secundaria. El aumento que ha venido observándose desde mediados del último siglo es real y proviene de causas que no es difícil señalar.

En primer lugar, figura el aumento constante é incesante de los gastos militares. Tanto en los Estados monárquicos como en los Estados republicanos, estos gastos han crecido con sorprendente rapidez en los últimos cincuenta años. En tiempos más remotos, había más guerras que en la época moderna; pero en ellas se gastaba menos, no tanto porque los ejércitos fueran menos numerosos, como porque era menor el costo del armamento y equipo de los soldados. Las armas y las máquinas de guerra eran generalmente muy sencillas, en tanto que las armas modernas son muy costosas. Un cañón de acero de grueso calibre de los que actualmente se usan cuesta más que el armamento de un regimiento antiguo. Respecto de los arma-

mentos navales, existe la misma desproporción; y así ha.

podido observarse con razón que la más poderosa escuadra de Atenas costaba relativamente menos que uno solo de los grandes acorazados modernos. Antes se combatía más, pero se gastaba menos; y los gastos militares en tiempo de paz eran muy moderados. Actualmente los gastos militares en tiempo de paz son muy elevados; anualmente exceden en mucho á lo que en una guerra de la antigiledad se hu-

biera gastado por cualquiera de las naciones más ¡m-

portantes,

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Vienen en seguida las grandes obras públicas. Precisamente á partir de la segunda mitad del siglo xIx, el empleo del vapor y de la electricidad como fuerzas motrices, y la introducción en vasta escala del telégrafo eléctrico han ocasionado ingentes gastos públicos. Todo esto ha producido una gran transformación económica, social y política de que la historia no ofrecz paralelo en ninguna época. En algunos países, además de otras obras públicas no menos importantes, el Estado ha construido por su cuenta extensas líneas de ferrocarril y centenares de kilómetros de líneas telegráficas, y muelles y diques en los puertos.

Estas grandes obras y los gastos de guerra han sido causa de un aumento considerable de las deudas públicas. Dícese que se contraen deudas porque hay gastos que hacer; pero es igualmente cierto que muchos gastos no se harían si no fuera posible obtener empréstitos, y por este modo incurrir en deudas. Para comprender en qué proporción han crecido las deudas de los grandes Estados, basta solamente hacer constar que la deuda de Francia era de 713.600,000 francos en 1800 y alcanzaba 4 31,093 millones en 1897. En el presupuesto de gastos de 1908 el servicio de la deuda pública tiene asignados 1,233.691,200 francos. E

La acción económica del Estado ha crecido en el último medio siglo por el desarrollo de todas las formas Ppreventivas sociales. En otro tiempo el Estado ejercía Su actividad más bien en el sentido de reprimir las formas más graves del mal, que con el fin de prevenirlo. Hoy se sigue un camino diferente. Cuando solamente se trataba

de curar el mal ó de atenuarlo, podía con razón ocurrirse á la iniciativa privada, y á ella podía, en parte considerable, confiarse lo relativo á hospitales, obras de beneficencia y asilos creados para curar los males fisicos y morales que han dado origen á tántas instituciones. Pero no se

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ocurre á la acción individual ó privada para constituir las distintas organizaciones preventivas peculiares á la época presente. Las medidas higiénicas Ó sanitarias, destinadas 4 prevenir los males, solamente pueden tomarlas el Estado y los poderes locales.

Por último, es preciso tener presente la participación, cada día mayor, de las clases populares en la vida pública, la cual impone al Gobierno y á las autoridades y poderes locales la carga de servicios que antes no se consideraban de utilidad general, ó estaban bastante descuidados. Así se han visto crecer los gastos para la instrucción obligatoria y la educación popular, los de previsión social, los seguros obligatorios y otros de igual naturaleza.