CAPÍTULO VII

CAPÍTULO VII

LA FUNCIÓN ELECTORAL

I. — ¿El sufragio es un derecho individual ó un cargo público

II. — Extensión del sufragio.

III. — Derechos civiles y políticos de la mujer.

IV. — El voto público y el voto secreto.

Gran número de tratadistas consideran el sufragio, no como un derecho individual, sino como un cargo público, como un verdadero poder ; idea contradictoria con el concepto que de las funcionas políticas hemos formulado en el capítulo anterior.

Si el poder es la función política que

12.

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ejercen varios individuos por mandato de la soberanía, el sufragio no puede ser considerado como un poder, porque para ello sería preciso admitir otra fuente de poder anterior y superior al ciudadano. ¿ Es acaso la sociedad quien delega al individuo el encargo de elegir los funcionarios públicos ? De ningún modo : la soberanía reside en el individuo, que es el elemento de la sociedad : la sociedad no es más que a suma de individuos que, viviendo en un mismo territorio, se someten á las mismas leyes y reglas generales. ¿Es acaso el Estado ? El Estado no es más que la resultante de los poderes constituidos por los ciudadanos.

En todo caso, si en la función electoral existe algún deber, es un deber puramente moral; y así como no puede aceptarse autoridad alguna que obligue al propietario á hacer un uso determinado de sus

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bienes, tampoco puede aceptarse ninguna autoridad que obligue al elector á emplear su voto de otro modo que como sus gustos, sus compromisos y su interés particular lo exijan.

Las consecuencias del mal uso de un derecho corresponden exclusivamente á quien lo ejerce. Si el elector se equivoca en la apreciación de las cualidades de la persona á quien favorece con su voto, se equivoca como el litigante que escoge un mal mandatario, y no tiene que responder ante nadie de los resultados de su error. Si vota obedeciendo á compromisos privados, ó á la disciplina de un partido, ó al interés que cree conseguir sometiéndose á la política de una corporación ó de un hombre influyente, lo hace con el mismo derecho que otros tienen de no consultar más que los dictados independientes de su

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conciencia, — si es que en la vida social la conciencia puede permanecer sin compromisos de ningún género.

Si el elector se abstiene de votar (y en la probabilidad de la abstención se fijan preferentemente los que consideran el sufragio como un deberé cargo público) lo hace renunciado al ejercicio de un derecho absoluto.

En realidad, las abstenciones no son frecuentes sino en los países donde predomina un fuerte despotismo gubernamental, ó donde el elector no comprende la influencia de su voto en la suma de los sufragios que confieren las funciones públicas. En ambos casos, la propaganda hecha por los cerebros más ilustrados obligará, con la persuasión, á los abstencionistas á contribuir con sus votos al perfeccionamiento de la vida política, y les convencerá de las ventajas directas que

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les vienen de influir en la elección de sus mandatarios.

Obligar al individuo, con penas pecuniarias ó de otra especie, á emitir su voto, es ejercer un acto despótico. ¿Se aplican acaso penas al que abandona sus bienes, ó al que renuncia en ciertos casos al derecho de reunión ó á la libertad de la palabra?

Creer que se moraliza el sufragio forzando el ciudadano á votar, ó castigándole por haber vendido su voto, es una creencia absolutamente ideológica. La educación política del pueblo no la hace nunca el Estado : el pueblo se educa por sí mismo en el ejercicio del derecho.

Para ser consecuentes con su doctrina, los partidarios del sufragio como cargo público debieran considerar de igual modo otros derechos que tienen tanta ó mayor influencia en la vida política. Los

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escritos de un pensador eminente, la palabra de un orador celebrado, son fuerzas mayores que el simple voto de un ciudadano oscuro. ¿Por qué no castigar entonces al pensador que se abstiene de escribir y al orador que se abstiene de hablar sobre los grandes problemas que preocupan á la sociedad en un momento dado? ¿Por qué no establecer penas contra el orador que vende su palabra, contra el escritor que vende su pluma? Á la aceptación de tales absurdos daría lugar siempre la intervención del Estado en la mayor ó menor moralidad con que los ciudadanos ejercen sus derechos.

El sufragio entra, pues, en la misma categoría de los demás derechos individuales, y por consiguiente, el elector es soberano absoluto de su voto. Los objetos de la ley se reducen á reglamentar la expresión del voto; á determinar las con-

T^^^

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diciones de elegibilidad de los funcionarios públicos, y, en cuanto á los cuerpos representativos, á establecer la proporcionalidad entre el número de electores y el número de representantes.

Considerada la función electoral como ejercicio de un derecho inherente á la personalidad del ciudadano, su consecuencia forzosa es la universalidad del sufragio . Examinemos las principales restricciones que se pretende imponerle.

John-Stuart Mili (1) cree inadmisible que se conceda el derecho de sufragio á las personas que no saben leer y escribir ni

[l) Onrepresentatiüe gooernment*

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conocen las primeras reglas de la aritmética. La objeción tiene alguna fuerza en los países donde la instrucción elemental no es obligatoria; pero en ellos bastarán pocas generaciones para establecer, en los límites de lo posible, el mismo nivel de ilustración popular.

€ Es importante también — continúa Mr. Mili — que la asamblea que vota los impuestos generales ó locales sea elegida exclusivamente por los que pagan una porción de esos impuestos. »

Esta exclusión sería manifiestamente injusta, por fundarse en una idea inexacta. ¿Existe en la sociedad un solo individuo que no contribuya con una parte, siquiera sea ínfima, á la renta publica? Las únicas diferencias consisten en la manera de pagar el impuesto. El precio de todos los artículos indispensables á la vida (alimentos, vestidos, útiles de trabajo, etc.) con-

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tiene siempre una porción de contribución forzosa, lo mismo para el rico propietario, para el banquero, para el industrial, que para el obrero, para el artista, para el pensador. De manera que, contribuyendo todos á la renta del gobierno, deben tener participación en el nombramiento de todos los funcionarios. Sin que pueda excluirse ni aún á los pobres que viven de la beneficencia pública ó privada, circunstancia que no depende nunca de quienes se encuentran, temporal ó permanentemente, en tal estado. ¿Ha desaparecido en un individuo que, por cualquier causa se ve en la imposibilidad de vivir de su trabajo, el interés de ser bien gobernado? ¿Queda destruida entonces su personalidad política? El único caso en que la exclusión sería justificable es aquel en que el individuo es ya incapaz de toda actividad material ó intelectual; y enton-

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ees, sometido á la tutela de un particular ó á la tutela del Estado, entra en la categoría de los menores de edad, de los entredichos y de los locos, los cuales pierden no sólo el ejercicio de los derechos políticos sino también el de los derechos civiles.

Pero, admitida la universalidad del sufragio, ¿debe admitirse también la igualdad del voto? Los que adoptan la negativa se fundan en la natural desigualdad de capacidades; y entre ellos, Mr. Mili propone conceder varios votos á aquellos ciudadanos que, por su ilustración y por sus funciones, debieran ejercer mayor influencia en la vida política.

Aparte la imposibilidad de clasificar equitativamente la capacidad política de cada ciudadano, para atribuirle un solo voto ó varios, es preciso abservar que el Estado no puede establecer diversas categorías de intereses midiéndolos por la

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capacidad intelectual de cada individuo. Para el Estado todos los intereses particulares son iguales, como elementos del interés común. El interés capital del ciudadano es ser bien representado en el gobierno; interés igual para el obrero y para el propietario, para el simple industrial y para el sabio. Además, si lo que se pretende con la pluralidad de los votos es dar mayor influencia á las mayores capacidades políticas, debemos reconocer que la capacidad política no está siempre en razón directa ni de la ilustración liberal ni de ciertas funciones sociales, como las funciones de magistrado, profesor, abogado, etc. La capacidad política se encuentra indistintamente en todas las categorías de ciudadanos. El simple hecho de ser profesor de una ciencia en una universidad ó de poseer títulos académicos no puede justificar mayor derecho en la

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función electoral que el que tendría el obrero, igualmente instruido, sobre quienes le escuchan y siguen. El prestigio sobre las masas nace independientemente de todas esas exterioridades con que se adornan los hombres pertenecientes á las llamadas profesiones liberales.

Y luego, no es con la pluralidad de votos como se logra, de un modo provechoso y equitativo, la influencia de los hombres ilustrados sobre los que lo son menos. Esta influencia es puramente moral, sin que necesite estar protegida por privilegios concedidos por el Estado : ella nace de la propaganda á que se dedican los espíritus superiores y de la confianza que inspira á los espíritus medianos.

De suerte que, en la práctica, encontramos realizado, de un modo natural y espontáneo, el desiderátum que quiere alcanzarse, de un modo forzado, con la

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pluralidad de los votos, á saber : el predominio de la ilustración.

Las mismas circunstancias que justifican la universalidad del sufragio entre los hombres exigen la extensión del derecho de sufragio á la mujer, la cual tiene igual interés en ser bien gobernada y contribuye á la constitución de la sociedad con su actividad y sus bienes. Su exclusión de la vida política es simple consecuencia del estado de inferioridad forzosa en que se le ha mantenido desde el origen de la vida social. Esclava de hecho en las primeras organizaciones étnicas, la mujer continúa siendo esclava por la ley. En el imperio romano y en el período progre-

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sista de la revolución francesa se hicieron esfuerzos considerables por su emancipación ; pero tales esfuerzos se paralizaron en Roma por el triunfo del cristianismo y en Francia por la reacción monárquica.

Aun filósofos laicos adoptan la leyenda de la regeneración de la mujer por el cristianismo ; ficción poética contra la cual protesta toda la historia de la civilización occidental. Las pocas exageraciones generosas del cristianismo ideal están en absoluta contradicción con los resultados del cristianismo práctico.

Desde el mito del paraíso, la mujer es considerada como la causa de la perdición del hombre; y la rehabilitación representada por la Virgen-Madre, parodia de un dogma indio, es una rehabilitación para después de la muerte. Los sacerdotes han llegado hasta tomar por asunto de estudio el de saber si la mujer tiene

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alma. En el segundo concilio de Macón, 585, se agitó seriamente la cuestión de si la mujer no debía ser considerada como perteneciente á una especie intermedia entre el hombre y la bestia.

Para los cristianos ortodoxos, la mujer es la encarnación de todas las tentaciones pasionales, la eterna serpiente que halaga y engaña; el pecado de la carne es la más temida de las contravenciones religiosas; el estado perfecto es el celibato, el apartamiento de los goces orgánicos, la abstracción de cuanto hace vibrar los nervios con sentimientos simpáticos. San Jerónimo dijo : « Cortemos en sus raíces el árbol estéril del matrimonio... Es verdad que Dios permitió el matrimonio á principios del mundo; pero Jesucristo y María consagraron la virginidad ». Y Tertuliano exclamaba : « ¡ Mujer, tú eres la puerta del demonio ! ¡ Tú fuiste quien co-

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rrompió á aquel á quien Satán no se atrevía á mirar de frente; y fué por causa tuya que murió Jesucristo ! » El mismo Jesús, á pesar de su habitual dulzura, dirige á su madre este apostrofe cruel : « Mujer, ¿qué hay de común entre tú y yo? »

El concilio de Trento declaró : « Si alguno dice que el estado de matrimonio debe ser preferido al de la virginidad y del celibato, y que permanecer en la virginidad y en el celibato no es cosa mejor y más feliz que casarse, sea anatematizado» (S. XXIV, c. 10). Consecuente con este canon, Pascal decía que el matrimonio es «la más peligrosa y la más baja de las condiciones del cristianismo ». De este modo, los cristianos pretenden regenerar á la mujer, suprimiéndola. San Pablo había dicho á los Corintios : « El jefe de todo hombre es el Cristo, el jefe de la mujer es

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el hombre... El hombre no ha sido creado para la mujer, sino la mujer para el hombre. » Y san Agustín : « La mujer no puede enseñar, ni testificar, ni comprometer, ni juzgar, y menos aun mandar ». Bossuet los imita cuando exclama : « Las mujeres deben acordarse de su origen, y pensar que, después de todo, ellas vienen de uní hueso supernumerario » (1).

La revolución francesa quiso reanudar el esfuerzo de la legislación romana en favor de los derechos de la mujer, declarando la igualdad civil de ambos sexos (Decreto sobre las sucesiones abintestato); considerando el matrimonio como mero contrato civil (Constitución de 1791), y estableciendo el divorcio por consentimiento mutuo (Decreto de 1792). Pero la reacción napoleónica destruyó la obra ini-

(1) Véase Eugéne Veron, Histoire naturelle de$ religíons.

13.

226 filosofía CONSTITUCIONAL

ciada por la revolución. « Para el Código Napoleón, el derecho individual de la mujer es más restringido, más subordinado, más limitado que el derecho de las personas de creación jurídica » (1).

Veamos como las leyes civiles sancionan todavía el despotismo del hombre sobre la mujer. Ello nos servirá para comprobar que la forzada inferioridad política de la mujer no es más que un corolario de su forzada inferioridad en las relaciones sociales.

En los actos del estado civil (nacimiento, matrimonio, defunción) y en la otorgación de testamentos, las mujeres no pueden ser testigos (artículos 395 y 735 del Código venezolano). Y sin embargo, su testimonio tiene el mismo valor que el del hombre en los asuntos criminales. De manera que,

(1) Léon Richer, le Code des femmes.

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la misma ley que no reconoce capaz á la mujer para concurrir á una simple formalidad externa,» la reconoce capaz para concurrir como testigo á una función social verdaderamente importante, como lo es la comprobación de un delito y la determinación del culpable. El reino de Italia ha borrado ya de su legislación tal absurdo, y su ejemplo merece imitarse. En 1877 la Cámara y en 1878 el Senado adoptaron la proposición de Salvatore Morelli, según la cual quedaban derogadas las disposiciones legales que excluían á las mujeres del derecho de servir de testigos en todos los actos públicos y privados.

Tampoco pueden las mujeres ser tutores, protutores, curadores ni miembros del consejo de tutela, con excepción de las abuelas del menor que sean viudas, y de la madre natural (art. 309). Precisamente

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en estos casos la influencia de la mujer sobre los menores é incapaces debiera ser más aceptada por la ley, — si la ley no fuese á menudo una fórmula arbitraria contra la lógica y las necesidades de la vida.

• Soltera ó viuda, la mujer no posee todos los derechos civiles que le corresponden; casada, su personalidad disminuye aun más. La libertad de la mujer, dice el jurisconsulto Gide, termina donde el matrimonio empieza. Y el doctor Thulié agrega : « En el momento en que debiera llegar á su apogeo de grandeza y dignidad; cuando cumple el más grande de los deberes humanos; cuando va á ser madre y consagra su vida á perpetuar la especie, la mujer es inferiorizada por el Código... El matrimonio, que debiera ser una asociación, es una absorción de la mujer : todo desaparece para ella; la fortuna, la liber-

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tad, la autoridad sobre los hijos, la posesión de sí misma y hasta la nacionalidad (1)».

El Código venezolano establece la misma doctrina injusta, cruel y absurda del Código francés. El marido es el jefe de la familia. La mujer debe obedecer al marido y seguirle á donde quiera que fije su residencia. El marido es el representante legitimo de su mujer y el administrador de sus bienes. La mujer no puede, sin licencia de su marido, comparecer en juicio por sí ó por medio de apoderado, ni adquirir por título oneroso ni lucrativo, ni enagenar sus bienes, contratar ú obligarse (art. 181, 182, 183, 184, 185). ¡Esta es la misma doctrina de san Agustín !

Respecto á los bienes, el Código declara existente la sociedad conyugal mientras no

(1) D*" Thulié, La Femme, essai de sociologie physiologique.

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hubiere convención en contrario (art. 1335) y sanciona la absoluta autoridad del marido como administrador (art. 1359 y 1360). El marido administra exclusivamente la sociedad, sin tener que dar cuenta de la administración; y además de las facultades que le pertenecen como administrador, puede enagenar y obligar á título oneroso los bienes de la sociedad, sin el consentimiento de la mujer. Y aun en el caso que la administración de los bienes del matrimonio recae en la mujer, ésta no puede enagenar ni gravar bienes inmuebles, sin autorización judicial dada con conocimiento de causa. ¡ La ley es implacable : cuando la autoridad del marido desaparece, la sustituye con la autoridad del juez !

Bastan las citas anteriores para comprender cómo, hasta en los países donde el espíritu liberal tiende á implantar todos

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los derechos, subsiste aún, con todas sus irritantes consecuencias, la potencia marital que, según la enérgica frase de AcoUas, es « una de las más lamentables tradiciones del viejo derecho civil autoritario y monárquico ».

¿ Qué mucho entonces que se niegue á la mujer toda participación en la vida política? Admitida la absurda doctrina del derecho civil, la incapacidad política de la mujer sería una consecuencia lógica; pero la filosofía constitucional tiene que considerar aquella doctrina como abiertamente contradictoria con las leyes naturales.

No diremos nosotros, con Montaigne, que « el macho y la hembra han sido vaciados en el mismo molde »; pero es imposible convenir en que las diferencias sexuales marquen al hombre y á la mujer esferas de actividad absolutamente

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distintas. La cualidad esencial que se requiere en un individuo para ejercer cualquiera función es la aptitud; y desde el momento en que tal cuaiidad existe, toda argumentación exclusivista se apoya en una premisa falsa. Á medida que la evolución social se acelera, las mujeres figuran en las artes, en las ciencias, en las industrias, en el comercio, sin que las particularidades del sexo sean motivo de leyes prohibitivas. Ya Condorcet escribía : « La objeción capital, la que todo el mundo repite, el argumento que consiste en decir que abrir á las mujeres la carrera política es arrancarlas á la familia, no tiene más que una apariencia de solidez. Desde luego, no se aplica á las mujeres solteras ó viudas; y además, si el argumento fuese decisivo, sería preciso prohibirles también los estados manuales y los estados de comercio, porque estos estados las sus-

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traen por millares á los deberes de la familia ».

Si hay mujeres á quienes embriague la vida política, hasta el extremo de hacerles olvidar la casa por el club, recuérdese que el mismo efecto produce á menudo la vida mundana; — la moda, el teatro, el sport, los salones, etc. Y luego, exactamente la mismo puede suceder con los hombres.

Si se niega el voto á la mujer alegando que ella obedecerá, más fácilmente que el hombre, las indicaciones de los consejeros conservadores; del sacerdote, por ejemplo, es preciso convenir en que el sacerdote, como cuidadano, tiene el mismo derecho que cualquiera otro de procurar extender su influencia moral, y ésta no podría ser destruida con leyes restrictivas sino con la propaganda y discusión cientíñcas. Contra la influencia del sacerdote

234 filosofía CONSTITUCIONAL

existe la influencia del libro, del periódico, del conferenciante, los cuales examinan día por día lo mismo las cuestiones de filosofía abstracta que las cuestiones de política militante.

¿ Se pretende acaso evitar que sobre una misma cuestión política el marido piense de un modo y la mujer de otro? Pues afírmese en seguida que la libertad intelectual es un derecho exclusivo del hombre y que en el matrimonio la personalidad de la mujer desaparece por completo. Es indudable que en un país donde la instrucción pública es universal, el nivel intelectual de la mujer puede ser considerado como equivalente al del hombre; ¿ por qué entonces sancionar la supremacía de uno de los sexos? El derecho civil la sanciona en el matrimonio ; pero tales atavismos no resistirán á los resultados liberales de la evolución, la cual

LA FUNCIÓN ELECTORAL 235 j.

determinará el matrimonio como simple contrato donde cada una de las partes conservará derechos esencialmente iguales. Desde el instante en que la mujer sea libre en las relaciones sexuales, lo será también en las relaciones políticas. Si ella trabaja, paga el impuesto, piensa, habla y escribe sin necesidad de ser autorizada por nadie; si es un elemento de la vida social; si sus intereses personales requieren igual garantía de las leyes y del gobierno, es un contrasentido injustificable negarle toda '<

participación en las funciones que constituyen la vida social misma; contrasentido que toma proporciones enormes cuando de la abstracción de los principios bajamos á los casos concretos. ¡ Cuando el oscuro industrial y el oscuro obrero tienen derecho '^ á escoger y nombrar libremente sus man- \ datarlos, la mujer de vasta ilustración, la mujer que ha adquirido un nombre en

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las ciencias ó en las letras y ejerce diaria influencia, con su palabra y con sus obras, en gran número de sus semejantes, es considerada incapaz de apreciar las cualidades de un candidato y los detalles de un proyecto de ley ! Y no se alegue que la mujer ilustrada es una excepción, porque el mismo argumento puede emplearse contra el hombre. Todas las ilustraciones son excepcionales. De consiguiente, en la función electoral la ilustración no puede ser causa de ningún privilegio, porque el sufragio es un derecho individual; y en las funciones políticas ejercidas por mandato, siendo los electores mismos quienes aprecian las cualidades de los elegidos, no hay diferencia alguna entre la mujer y el hombre de excepcionales aptitudes.

« Nadie sostiene hoy — escribe Mr. Mili — que las mujeres no deban tener otro pensamiento, otro deseo, otra ocupación

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que ser esclavas domésticas de sus maridos, de sus padres, de sus hermanos... » Las leyes lo sostienen; pero el progreso empieza ya á romper los viejos moldes donde se encierran los restos de todos los despotismos históricos.

IV'

El modo de expresar el voto divide á los escritores de filosofía constitucional en campos distintos.

Los partidarios del voto público se fijan preferentemente en una cuestión moral cuando alegan que la publicidad obliga al sufragante á votar, no movido por un interés personal, sino teniendo en cuenta los intereses generales y considerando su voto más bien como cumplimiento de un

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deber público que como ejercicio de un derecho (1). La experiencia no ha demostrado hasta ahora que la publicidad tenga alguna virtud moralizadora.

Los partidarios del voto secreto cuentan en su apoyo con una circunstancia que parece indiscutible, á lo menos en teoría ; á saber : que el voto ^secreto garantiza mejor la independencia del sufragante, pues entonces le es más fácil sustraerse á compromisos impuestos por el temor ó por la influencia de otros electores. Sería, sin embargo, exagerar demasiado sostener que el voto secreto sea bastante para impedir que los electores se vendan ó se plieguen á la amenaza : sus vantajas sobre el voto público se reducen á lo sumo á disminuir un mal que probablemente será eterno. Gran numero de electores tra-

(1) En Venezuela se ha adoptado el voto directo y público (Constitución, art. 13).

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ficarán siempre con su voto, como trafica un periodista con su pluma y un orador con su palabra. La conciencia absolutamente libre y la acción por completo independiente son meros ideales lo mismo en la vida privada que en la vida política ; y en realidad, las leyes son siempre impotentes é ineficaces en todo lo que atañe á la moralidad de nuestros actos.

El sufragio es un derecho individual, y, público ó secreto, la mayor ó menor moralidad del voto no es problema que puedan resolver las leyes positivas.

CAPÍTULO VIII

EL PODER LEGISLATIVO

I. — Proporción entre el número de representantes y el número de electores. Representación de las minorías. Sistema de Hare. Representantes de las mayorías de los colegios electorales y representantes de las minorías.

II. — Los representantes y el mandato imperativo. Responsabilidad de los representantes ante la función electoral.

III. — Naturaleza de las leyes y de la función legislativa. Referéndum y derecho de iniciativa.

IV. — Remuneración del mandato legislativo.

V. — División del Parlamento en dos Cámaras. Diferencia esencial entre el Senado y la Cámara de diputados. Elección de los senadores. El voto de los diputados y el voto de los senadores.

VI. — Renovación de las Cámaras.

Al hablar de la constitución del Poder legislativo surge una doble cuestión; á saber : ¿Debe considerarse como expre-

EL PODER LEGISLATIVO 241

sión de la voluntad nacional la voluntad de la mayoría de electores ; y en caso contrario, que medios existen de convertir también en fuerza política activa la voluntad de las minorías ?

El ideal de la democracia sería que ni una sola voluntad individual dejase de estar representada en el gobierno : sólo entonces podría decirse que la democracia es el gobierno de todo el pueblo por todo el pueblo igualmente representado. Pero el régimen representativo, en vez de acercarse á este ideal, ha venido alejándose de él al sancionar el predominio absoluto de las mayorías en la constitución del Parlamento. He aquí algunas de las más funestas consecuencias de tal predominio.

Durante el período electoral el país se divide siempre en dos ó más partidos que se disputan el triunfo ; y de consiguiente, los electores se ven obligados, para que

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SUS votos no sean inútiles, á seguir ciegamente la política de un partido. La disyuntiva es implacable : ó sacrifican sus ideas, por espíritu de disciplina; ó se abstienen de votar. Análoga dificultad existe para los candidatos : si sus principios los separan de los partidos organizados, no encuentran medio alguno de ser elegidos.

Las minorías privadas de representación llegan á menudo á ser más de la mitad del número de votantes; y podríamos decir que lo son siempre, si á los votos de los abstencionistas y de los ciudadanos cuyos candidatos no han triunfado, agregásemos los votos de las mujeres.

Estando únicamente representada la mayoría y siendo la que legisla la mayoría de los representantes de aquella mayoría, está claro que la ley no es la expresión de la voluntad nacional, sino obra de los representantes de una minoría de la na-

EL PODER LEGISLATIVO 243

ción (1). De manera que el principio del predominio de la mayoría encarna en realidad un enorme absurdo, pues que en último resultado la que legisla es la representación de una minoría.

He aquí un ejemplo. En las elecciones generales verificadas en Francia en 1881, el número de electores inscritos era : 10,352,274; el número de votantes fué : 6,865,668, y el número de votos obtenidos por los elegidos : 4,548,476. De modo que del número de electores inscritos 44 por 100 aprovecharon sus votos; 23 por 100 los emitieron en vano, y 33 por 100 se abstuvieron.

De consiguiente, la Cámara^ que representaba sólo una minoría de electores, 44 por 100, legislaba contra la vo-

(1) Consúltese á este respecto el Report to the Con$» tUuUonal Concention of ihe state of New York on personal representati o n, 1867.

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244 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

luntad de la mayoría de electores inscritos, 56 por 100 (1).

¿Cómo remediar estos males, que dependen de la esencia misma del sistema representativo ? Lograr que todas las opiniones individuales sean representadas en el Parlamento es imposible ; pero existen medios de hacer que los votos de fuertes minorías obtengan una influencia proporcional á su número. Casi todos los países ensayan hoy diversos sistemas. El más célebre es el propuesto por Haré (2), según el cual para obtener la cuota electoral, ó sea el número de votos que cada candidato debe reunir, se divide el número

(1) Léon Donnat, La PoUtíque experiméntale.

(2) El tratado de Haré sobre la elección de los representantes está luminosamente comentado : en el folleto de Henri Fawcett, El Bill de reforma de M. Haré simplificado y explicado ; en el capítulo VII de la obra clásica de John Stuart Mili Sobre el Gobierno representatieOj y sobre todo en el excelente libro de Attilio Brunialti, Libertad y Democracia, estudios sobre la justa representación de todos los electores.

EL PODER LEGISLATIVO 245

de electores por el número de representantes : cada elector tiene un solo voto ; pero escribe en una lista varios nombres de candidatos en el orden de su preferencia : su voto debe ser atribuido al primer nombre de la lista; pero si ya este nombre ha obtenido la cuota necesaria, es atribuido al segundo, y así sucesivamente.

Este sistema es aplicable, lo mismo cuando se adopta el escrutinio por lislaj como en Venezuela, que cuando se adopta el escrutinio uninominal, como actualmente en Francia. En el escrutinio por lista, á un sólo colegio electoral corresponde el nombramiento de varios representantes ; método que presenta el grave inconveniente de que las listas de candidatos son formadas de antemano por los comités de los partidos, y el elector^ si no quiere perder su voto, queda de hecho obligado á votar por aquéllas. Con el es

14,

246 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

crutinio uninominal, según el cual á cada colegio electoral corresponde un sólo representante, el inconveniente apuntado desaparece en parte ; pero lo mismo que con el escrutinio por lista, las minorías no son representadas.

Veamos cómo podría practicarse el sistema de Haré. Un elector presenta esta lista :

1.^ El candidato A.

2.^ El candidato B.

3.^ El candidato C, etc.

El elector desea preferentemente ver elegido el candidato A, que pertenece á su circunscripción. Si al computarse el voto de este elector, su candidato preferido ha obtenido ya la unidad representativa, el voto se aplicará al candidato B, ora pertenezca á la misma circunscripción del elector, ora á otra. Y si el candidato A no obtiene el número de votos suficientes, el

EL PODER LEGISLATIVO 247

voto se atribuirá á aquel nombre de la lista que haya obtenido mayor número en todo el país.

Por tal modo se conservan las ventajas de las candidaturas locales, cuyo mayor prestigio consiste en ofrecer á los electores ocuparse preferentemente en los asuntos y necesidades de su localidad; y además, se hace posible y fácil la elección de aquellos candidatos que, sin contar con suficiente inñuencia en una localidad para obtener la cuota electoral, tienen en cambio, por sus estudios é ilustración, suficiente autoridad en todo el país para recomendarse por sí mismos á un gran número de electores diseminados.

Las Cámaras legislativas (« espejo cuya utilidad está en razón de la exactitud de la imagen que reproduce », como escribía el duque de Ayen) reflejarían siempre las tendencias y aspiraciones de todo el país.

248 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

lo mismo aquéllas que tienen su máximum de tensión en la mayoría de una localidad que aquéllas que se manifiestan en las minorías diseminadas . La representación nacional se compondría así de dos elementos ; a saber : la suma de diputados y senadores elegidos por las mayorías de los colegios electorales, quienes representarían los intereses é ideas predominantes en sus localidades ; y los diputados elegidos por los votos de las minorías, quienes representarían los demás intereses é ideas generales que cuentan con numerosos partidarios en toda la nación (1).

(1) Además, facilitar el medio de que las minorías tengan en el Parlamento una representación proporcional, tal vez sea el único modo de evitar las abstenciones. Por regla general, los ciudadanos no se abstienen de votar sino cuando el candidato de su preferencia no pertenece á ninguno de los partidos organizados. Saben de antemano que sus votos serán inútiles ; y de consiguiente, les falta la fuerza primordial de toda lucha : la esperanza en el triunfo. En Venezuela se quiso curar el mal de las abstenciones

EL PODER LEGISLATIVO 249

Hemos considerado los Poderes públicos como mandatos temporales conferidos por los ciudadanos en la función electoral. El mandato que se confiere á los diputados y senadores es el de establecer leyes obligatorias para todos los ciudadanos. La forma bajo la cual debe considerarse este mandato depende de la forma que el candidato da á su programa cuando se presenta álos electores exigiéndoles sus votos.

declarando el voto obligatorio y penando á los abstencionistas; pero los resultados demuestran que el mal continúa igualmente intenso. Adoptada, con el sistema de Haré ú otro análogo, la representación proporcional de las minorías, á las candidaturas oficiales y á las candidaturas de los partidos podrían oponerse las candidaturas de aquellos hombres independientes que cuentan con numerosos amigos y partidarios en todo el país ; y, sumados los votos obtenidos en cada localidad, triunfarían con frecuencia.

250 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

Es claro que los electores escogen aquel candidato que mejor refleja sus ideas y tendencias, y que el candidato se compromete moralmente á defenderlas en el Parlamento ; lo cual explica por qué los diputados, al finalizar un período legislativo, vuelven á presentarse á los electores para darles cuenta de la manera como han procedido y exigirles de nuevo sus votos. ¿ Puede formularse de un modo imperativo el mandato de los electores y hacerse efectivo el compromiso moral del elegido? Varios países han ensayado en diversas épocas tal sistema; pero hoy prevalece la idea de que el diputado no puede estar sometido á un -mandato imperativo, porque él no representa en el Parlamento únicamente á los electores que le han dado sus votos sino á toda la nación. Así lo declaró en Francia la Constitución de 1791 ; y los demás países han seguido el ejemplo,

EL PODER LEGISLATIVO 251

con algunas excepciones en los Estados Unidos y en Suiza.

Sin embargo, la idea de que el elegido representa á toda la nación encarna en sí una contradicción manifiesta. Cada representante es elegido por una suma de voluntades acordes entre sí, y á menudo contrarias á las otras sumas de voluntades que han escogido á los demás representantes. Si un representante habla y vota en. el Parlamento contra las ideas expuestas en su profesión de fe, está claro que comete una acción inmoral y que ya no representa á nadie. Su presencia en el Parlamento no se explica desde el momento en que sus ideas han cambiado : para él existe el deber moral de dimitir. En los Estados Unidos, cuando se discutió el informe de la resolución relativa al Banco Nacional (durante la Presidencia de Jackson) el senador Tyler dio su dimisión

252 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

para no votar contra él mandato recibido de la Legislatura de su Estado. Y en 1828, el senador Rowan decía : « Yo no tengo el derecho de sustituir mi opinión individual á la opinión de mi Estado ». Podría observarse que estos senadores obraban así porque el senado americano fué considerado más bien como una dieta de los Estados ; pero, aun suponiendo que esto fuese dogma, que no lo es, en el derecho norteamericano, el proceder de aquellos representantes revela un concepto del mandato legislativo análogo al que venimos analizando.

Si el sufragio es el ejercicio de un derecho individual y las funciones gubernamentales tienen su origen en la función electoral, no puede sostenerse, como lo sostiene Courcelle-Seneuil (1), que t una

(1) Préparaüon á l'étude du drolU

EL PODER LEGISLATIVO 253

vez expresado el voto, no existe ya ninguna relación legal entre el elector y el elegido » . Si al presentarse como candidato, el elegido ha engañado á los electores con una profesión de fe en que él mismo no creía, no pasa de ser un traficante político, indigno de ejercer una función pública; y si durante el período legislativo sus ideas se han modificado, el más rudimentario sentimiento de dignidad personal le aconseja devolver á sus mandantes un encargo que no puede cumplir (1). En realidad, la ley que prohibe el man-

(1) En Francia, á pesar de que la ley electoral de 1875 considera nulo todo mandato imperativo, los candidatos á la diputación hacen con frecuencia declaraciones en sentido contrario. En el último período electora) (1889) un candidato legitimista, Mr. Princeteau, decía á los electores republicanos de Burdeos : « Yo pido con vosotros la revisión y la convocación próxima de una constituyente. Á estos dos puntos Umito xrá mandato político. La forma republicana del gobierno no está ni puede estar en cuestión hoy ; y si, suponiendo lo imposible, está cuestión se plantea, me comprometo por mi honor á venir á pediros nuevos poderes ».

254 filosofía CONSTITUCIONAL

dato imperativo no tiene eficacia alguna si los diputados saben respetar y cumplir sus compromisos. Pero¿ qué medio tiene el elector de hacer efectiva la responsabilidad moral del elegido? Si el mandato imperativo existiese en la ley y en las costumbres, bastaría un debate judicial iniciado por un número considerable de electores. El único medio que ahora tienen los electores de reprobar la conducta de sus representantes es el de no reelegirlos, y donde existe el referéndum, el de no aceptar la ley aprobada por el Parlamento, como sucede en Suiza.

Sin embargo, aun bajo el sistema predominante hoy, podría ensayarse una aplicación muy democrática del referéndum, la cual protegería la efectividad del mandato. Cada candidato estaría siempre obligado á publicar un programa político ó profesión de fe ; y si durante el período legislativo,

EL PODER LEGISLATIVO 255

un número de electores igual á la cuota establecida lo pidiese á la Cámara á que pertenezca el elegido, el período electoral se abriría de nuevo en la circunscripción respectiva; püdiendo aquél presentarse otra vez como candidato. Y si el representante á quien se acusa de haber faltado ú su programa ha sido elegido por una minoría diseminada (en el caso de practicarse el sistema de Haré ú otro semejante), la petición del referéndum correspondería exclusivamente á sus electores, cuyos nombres quedarían inscritos en un registro especial. Contra la aceptación de esta idea se nos replicará quizás que de ese modo se renovaría con demasiada frecuencia la lucha electoral; pero esto es más bien una necesidad de la democracia. Cuanto más extrechos sean los lazos que unan el elegido al elector, mejor cumplirá aquél su mandato.

tm filosofía constitucional

La tendencia á independizar en absoluto al elegido proviene de un falso concepto de la naturaleza de las leyes y de la función legislativa.

ft En Europa, dice Paul Mougeolle (y su observación es aplicable á casi todos los países) gobiernos y leyes representan el elemento atrasado, rutinero, opuesto al espíritu de iniciativa (1) >. ¿Por qué? Por considerarse aún las funciones gubernamentales como aisladas de la voluntad de los gobernados y por concentrar la iniciativa en los hombres que ejercen los poderes públicos, los cuales ven en la política, nu una ciencia sino el arte de conservar

(1) Lei Problémes de Vhistoire,

EL PODER LEGISLATIVO 257

el poder y el prestigio á toda costa; los cuales creen que las naciones son simples máquinas dirigibles por el capricho de unos pocos y que las leyes sociales nacen en las discusiones parlamentarias. Al mismo tiempo que los Parlamentos inventan, sancionan y combinan leyes que se oponen al dinamismo natural y espontáneo de las sociedades, éstas se esfuerzan en romper los moldes prehechos y modificar las reglas arbitrariamente establecidas. De donde resulta una continua contradicción entre las leyes sancionadas por los Parlamentos y las leyes naturales.

Raoul Frary ve con justicia en esta contradicción una consecuencia del método escolástico el cual toma por punto de partida de la ciencia aquellos principios generales que son sus conclusiones (1).

(1) « La política, escribe, aun cuando se atribuya á sí misma el epíteto de científica, está todavía en la esco-

258 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

Aplicado á la política el método científico, las leyes deben buscarse en la sociedad misma y no inventarse. La obra del legislador es obra de observación, porque la ley no obliga á los fenómenos sociales á realizarse de un modo determinado, sino que comprueba la manera como ellos se realizan. Los fenómenos sociales son resultantes de acciones y reacciones continuas entre grupos humanos que luchan por la vida, « acciones y reacciones que

lástica y en la edad media. Os creéis hombres de progreso, y os arrastráis sobre los pasos de santo Tomás de Aquino. No eran baroeo y baralipton lo que extraviaba á nuestros padres, sino su manera de razonar contra la lógica, partiendo de lo desconocido y de lo universal para llegar á lo conocido y á lo particular, definiendo los objetos antes de estudiarlos y argumentando en vez de observar. En lugar de constituir la ciencia del gobierno sobre las mismas bases que las otras ciencias, hacéis de aquélla una especie de teología mística, con su evangelio, padres y doctores... La política es para vosotros asunto de sentimiento ó de razonamiento, no de observación. » Manuel du démagogue.

EL PODER LEGISLATIVO 259

son á SU vez determinadas, en el tiempo y en el espacio, por la intrínseca naturaleza de los hombres y por el ambiente material y psíquico en que viven », como escribe concisamente Angelo Vaccaro (1). De suerte que las leyes de toda especie no pueden tener otro origen que los fenómenos mismos á que se refieren, y de consiguiente las leyes sociales y políticas no son hechas por los legisladores, sino descubiertas y sancionadas. « El legislador, dice Émile Acollas, es la sociedad entera, sabios, artistas, industriales, hombres de todas las profesiones y de todos los oficios (2) ».

Comprendido así el concepto de las leyes, es preciso comprender de un modo análogo la función legislativa, la cual

(1) Sulla vita dei popoli in relazlone alia lotta per Vesistenza,

(2) Uldée du droit.

260 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

queda circunscrita, como dice Savigny, á dar un « valor jurídico á lo que ya existe en las costumbres >.

El poder de formular la ley existe en los asociados y lo manifiestan de dos modos principales : por el mandato conferido al legislador y por el consentimiento ulterior de los mismos asociados (referéndum). De donde resulta para el legislador la necesidad absoluta de estar en relaciones continuas con los ciudadanos y de no obrar en el Parlamento sino obedeciendo á las inspiraciones que de ellos reciba. Ó el régimen democrático es un mero juego de palabras, ó es necesario dejar á los pueblos que se desarrollen libre y espontáneamente, sin perpetuar la lucha actual entre sus aspiraciones y las de sus gobernantes.

Contra esta opinión se alegará que^ con el sometimiento del legislador á los electores se sometería la clase más instruida

EL PODER LEGISLATIVO 261

al vulgo ignorante, « se subordinarían los órganos más conscientes á los órganos menos conscientes », como opina Novicow (1).

Así razonaron siempre los partidarios del régimen despótico y así razonan hoy los defensores de la teoría del progreso impuesto^ fundándose en una falsa observación de la evolución humana, la cual no es un movimiento promovido por una sola clase social sino la resultante de todos los perpetuos esfuerzos individuales. Si la ley fuese creada por la voluntad de unos cuantos espíritus, siquiera constituyan el estrato superior de la sociedad, no haríamos otra cosa que cambiar de nombre al despotismo : en vez del predominio de una oligarquía militar ó aristocrática, tendríamos el predominio de una oligarquía arte-

(1) La PoUtique internaUonale.

15.

262 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

ramente llamada intelectual. Desde el momento en que la influencia decisiva y permanente del pueblo desaparece ó disminuye, los hombres del gobierno, por más ilustrados que sean, empiezan á considerarse independientes en el ejercicio de sus funciones y á determinar sus actos por sus ideas y deseos personales, desdeñando cada vez más la observación directa. En ellos se realiza entonces cosa análoga á la transformación que sufriría el espíritu de un sabio, el cual, después de haber comprobado ciertos hechos fundase en ellos una teoría, y de esta teoría dedujese todas las demás que preocupan su inteligencia sin volver á corregir los desvíos del razonamiento en la piedra de toque de los fenómenos naturales. Si el legislador se siente, después del voto, enteramente desligado de sus electores, no cumple ya un mandato, sino que obra como sobe-

EL PODER LEGISLATIVO 263

rano, y no tiene que dar cuentas de su proceder más que á su propia conciencia. No de otro modo pensaría un déspota absoluto á quien todo un pueblo hubiese delegado sus derechos, confiando en sus promesas ó ilustración.

Por otra parte, la vida política no es simplemente la lucha electoral y la actividad de los gobernantes. La vida política es uno de los aspectos de la vida normal de las sociedades. Al mismo tiempo que los gobernantes ejercen sus funciones, nuevos esfuerzos, nuevas ideas, nuevas aspiraciones van desarrollándose en el cuerpo social. La prensa, con la diaria batalla de las pasiones y la continua propaganda de todo género de ideales; el conferenciante, que explica inventos, divulga procedimientos y discute teorías; el pensador, que con sus libros revela á millones de espíritus el mundo de la inteligencia, donde nacen,

264 ' FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

crecen y luchan entre sí los más opuestos sistemas sobre la concepción del universo y de la vida; el artista, que para presentar inesperados aspectos de la belleza, analiza las sensaciones y las costumbres ; las asociaciones industriales, que resuelven prácticamente los problemas de la economía; los obreros, que ensayan los medios de mejorar su suerte; todos los que trabajan, todos los que viven contribuyen perpetuamente con una cantidad de fuerza á aquellas corrientes de tendencias que determinan las leyes naturales de los grupos humanos. Y este libre funcionamiento de todas las actividades hace que la obra del legislador sea cada vez más circunscrita, y al propio tiempo más imperiosa la necesidad de mantenerse bajo la influencia del medio que lo elige.

La política parlamentaria se reduce á observar el medio social; á determinar

EL PODER LEGISLATIVO 265

SUS aspiraciones; á someterse á ellas para obtener de los electores el mandato legislativo; y por último, á formularlas en leyes que deben recibir la sanción del pueblo cuando un considerable número de ciudadanos ó Estados lo pidan.

Ni siquiera el derecho de iniciar las leyes corresponde exclusivamente al Parlamento. Desde luego, los electores imponen de hecho un programa á los candidatos, puesto que no eligen sino á aquellos que mejor reflejan sus tendencias; y además, los electores conservan la facultad de pedir, ó bien el establecimiento de una ley nueva, ó bien la derogación de una ley existente. Esta facultad, llamada en Suiza derecho de iniciativa, es un complemento necesario del referéndum; ó mejor, la iniciativa y el referéndum no son más que dos maneras de manifestarse el derecho que tiene el pueblo de imponer á

*66 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

los legisladores sus deseos y necesidades. En suma, siendo el mandato legislativo muy circunscrito, y necesitando siempre las decisiones legislativas (salvo en los casos de urgencia) la sanción popular, la política no existe como profesión ó especialidad para los hombres del gobierno, los cuales se renuevan continuamente. Lo que aun hoy se llama arte de la política no es más que la funesta habilidad de algunos espíritus en deslumhrar á los pueblos con falsas promesas, para ser mantenidos en sus funciones. Considerada en abstracto, la política es una ciencia experimental como todas las otras; pero las experiencias políticas las hacen, no los espíritus aislados, sino los grupos sociales, mucho antes de empezar la obra del legislador. De no estar reconocidos por la generalidad de las Constituciones estos principios sociológicos depende el carácter de nuestros Parlamentos,

EL PODER LEGISLATIVO 267

los cuales se inmovilizan habitualmente en discusiones escolásticas y estériles. La discusión previa sobre la naturaleza y oportunidad de la ley no debe ser tarea parlamentaria, sino tarea del libro, del diario, de la conferencia, de la asociación privada, para promover en la nación la corriente de ideas que la imponga después al legislador.

Las democracias modernas ensayarán medios eficaces, variables según los países, pero en el fondo idénticos, de sustituir en las decisiones parlamentarias la voluntad de los representados á la voluntad de los representantes; y entre esos medios la experiencia y la filosofía constitucional aconsejan los siguientes :

1.*" Proporción racional entre el número de representantes y el número de electores : representación de las minorías;

2.*" Derecho de iniciativa y referéndum

268 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

populares, siempre que se trate de leyes de carácter general y perpianente;

3.** Aplicación del referéndum para hacer efectiva ante los electores la responsabilidad moral de los representantes.

La cuestión de si el mandato legislativo debe ser gratuito ó remunerado preocupa grandemente á los escritores de filosofía constitucional, preocupación que nace de la frecuente confusión de la ciencia de las instituciones con la moralidad política.

Los defensores del mandato gratuito se fundan en la probabilidad de que muchos candidatos solicitarían el mandato con el principal objeto de ganarla remuneración. Sin embargo, con la gratuidad del mandato

EL PODER LEGISLATIVO 269

sucede cosa análoga : la posición de diputado ó senador es siempre ambicionada por el prestigio personal que ella da y por la influencia moral que con ella se adquiere; y si la función legislativa no es retribuida, el triunfo de aquella ambición no lo obtendrían á menudo sino las clases ricas, las cuales formarían así una especie de aristocracia parlamentaria. Ni se alegue que los representantes pobres podrían vivir de las contribuciones de sus comitentes; porque, si bien es cierto que este sistema tendría la ventaja de someter más estrechamente el elegido á sus electores, la experiencia ha demostrado la imposibilidad de su práctica. En Inglaterra, Alemania, Italia y España los representantes no tienen remuneración; y no obstante, apenas puede citarse el caso de Mr. Marvel, diputado inglés, cuyos gastos hayan sido pagados por los electores.

170 filosofía constitucional

La codicia inmoral de los candidatos es cosa que deben juzgar los electores mismos al dar sus votos.

El argumento más importante que se aduce en favor de la división del Parlamento en dos Cámaras lo formula Mr. Mili diciendo que « la mayoría de una asamblea única, cuando ha tomado un carácter permanente y se halla compuesta de las mismas personas, que obran habitual mente juntas y están seguras de la victoria, llega fácilmente á ser despótica y presuntuosa, al verse libre de la necesidad de examinar si sus actos serán aprobados por otra autoridad constituida (1) ».

(1) On representaUve goüernment.

EL PODER LEGISLATIVO 271

La última frase contiene en sí misma la réjDlica de este argumento. Sobre el Parlamento existe siempre la autoridad soberana del pueblo. Los representantes han sido elegidos paraejercer un mandato definido, el de legislar, y la mayoría de los representantes lo ejerce inspirándose en las ideas y tendencias predominantes en la nación. Cuando la mayoría parlamentaria obra en contra de las tendencias nacionales, el pueblo, consultado por medio del referéndum siempre que se trate de una ley general, impide todo despotismo no aceptando la ley aprobada por el Parlamento.

En cuanto á que la división en dos Cámaras impida la precipitación en las deliberaciones, basta observar que tal inconveniente desaparece cuando se exige que el proyecto de ley sea discutido y aprobado varias veces antes de ser san-

272 FILOSOFÍA CONSTITUGIOKAL

donado, y además sometido á la decisión popular.

Los Estados modernos dividen el Parlamento en dos Cámaras; pero esta división no tiene por objeto en parte alguna ni evitar el despotismo de la Asamblea única ni evitar la precipitación en las deliberaciones. Cada Cámara constituye un organismo peculiar. La distinción es evidente en las monarquías y repúblicas unitarias. En ellas la Cámara popular representa la voluntad del país : la Cámara alta ó Senado tiene otro origen — que puede ser la herencia, ó el nombramiento emanado del Poder ejecutivo, ó la elección — y otras funciones, que son habitualmente las de corregir y ponderar las decisiones de la Cámara popular. En Inglaterra la mayoría de la Cámara de los lores se compone de miembros hereditarios que gozan de privilegios que no tie-

EL PODER LEGISLATIVO 273

nen los miembros de la Cámara de los comunes, como los de no ser encarcelados por deudas ni juzgados por otra autoridad que la misma Cámara de los lores. En Austria la Cámara de los señores se compone de los príncipes mayores de la familia imperial; de los jefes mayores de las familias nobles indígenas á quienes ei Emperador ha conferido el derecho hereditario; de los arzobispos y obispos con título de príncipes del imperio, y de los hombres eminentes á quienes se les confiere tal derecho. En otras monarquías, como Bélgica, Suecia, España, la Cámara alta es menos aristocrática; pero siempre su elección es distinta de la elección de la Cámara popular, y tiene atribuciones particulares.

En la República unitaria francesa, el Senado, además de sus funciones legislativas, tiene la de alta corte de justicia

274 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

política y la dé autorizar la disolución de la Cámara de diputados.

¿Qué significa el Senado en las repúblicas federales? Desde luego, él no representa á la mayoría nacional sino á las entidades políticas confederadas; y de aquí que cada Estado tenga una representación igual en el Senado;

En Suiza el Consejo de los Estados se compone de cuarenta y cuatro diputados de los cantones : cada cantón nombra dos diputados, y en los cantones divididos cada medio cantón nombra uno. El Consejo de los Estados y el Consejo nacional tienen las mismas atribuciones. En los Estados Unidos el origen del Senado es análogo : cada Estado nombra dos senadores, cualesquiera que sean su extensión y población. En Venezuela cada Estado nombra tres senadores. Pero lo mismo en los Estados Unidos que en Venezuela, el

EL PODER LEGISLATIVO 275

Senado, además de sus funciones legislativas, tiene otras de diverso carácter. En los Estados Unidos el Presidente de la República hace los tratados públicos con el consentimiento de las dos terceras partes de los senadores presentes, y con el consentimiento de la mayoría nombra los embajadores, los otros agentes diplomáticos, los cónsules, los jueces de las cortes supremas y los demás funcionarios federales cuyos nombramientos no están especificados por la Constitución (Art. II, s. II, 2). El Senado venezolano sustancia y resuelve los juicios iniciados en la Cámara de diputados (Art. 28).

De manera que en todas partes el Senado tiene un origen distinto y constituye un organismo diverso, comparado con la Cámara de diputados. ¿Qué resultado político origina esta división del Parlamento? La Cámara de diputados repre-

276 filosofía CONSTITUCIONAL

senta la mayoría de la población : el Senado representa á los Estados como cuerpos políticos autónomos; y siendo así, la ley votada por ambas Cámaras puede considerarse como expresión de la voluntad de la mayoría de la población y al mismo tiempo como expresión de la voluntad de la mayoría de los Estados. Y ésta es la única circunstancia que justifica, en una república federal, la división del Parlamento; circunstancia de la cual se desprende una consecuencia importante; á saber : que no hay razón alguna para que los senadores no sean elegidos directamente por el pueblo, como los diputados. En los Estados Unidos y en Venezuela, los senadores son nombrados por las legislaturas de los Estados. En Suiza, el modo de elección de los miembros del Consejo de los cantones varía según las constituciones cantonales; pero

EL PODER LEGISLATIVO 277

es digno de observarse que estos diputados (equivalentes á los senadores de las otras repúblicas) son de elección popular en los cantones donde está establecido el referéndum y en aquéllos donde está organizada la Landsgemeinde (asamblea de todos los ciudadanos); con lo cual se obedece al principio fundamental de las democracias de que todas las funciones políticas sean conferidas por el pueblo en sufragio universal.

Pero, teniendo ambas Cámaras una significación distinta ¿ los votos deben contarse de un modo diverso? En la Cámara de diputados los representantes votan individualmente, bien obeciendo á la voluntad de sus electores, bien obedeciendo á su conciencia, según sea el concepto que se adopte del mandato. En el Senado, si los senadores de un mismo Estado tienen opiniones distintas sobre

278 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

una cuestión resulta el absurdo de que un Estado vota en favor y en contra al propio tiempo. « Puede darse nada más extraño? — exclama el señor Pi y Margall — Ó nombre cada Estado un solo representante ú ob ligúese á los representantes de cada Estado á que emitan un solo voto. No voten como no hayan podido ponerse de acuerdo (1) ». Parécenos que esta observación es muy acertada tratándose de repúblicas federales, donde la única necesidad del Senado consiste en hacer que las leyes sean aprobadas por la mayoría de los Estados. Sin embargo, cuando la representación en el senado es impar, como en Venezuela (tres senadores por cada Estado) el inconveniente desaparece en parte, pues habrá siempre dos senadores que voten de acuerdo y entonces

(1) F. P¡ y Margall, La$ Nacionalidades.

EL PODER LEGISLATIVO 279

podría decirse que expresan la voluntad de la mayoría del Estado.

¿Deben renovarse ambas Cámaras parcial ó totalmente y en la misma época? En los Estados Unidos la Cámara de diputados se renueva cada dos años y la del Senado se renueva en los mismos períodos pero sólo por terceras partes. En Venezuela ambas Cámara§ se renuevan totalmente cada cuatro años.

El sistema venezolano es más cónsono con el concepto que hemos expuesto del Poder legislativo. Los que quieren para el senado una duración mayor que para la Cámara de diputados ú otra manera de renovarse, se fundan principalmente en

280 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

que el senado es un órgano moderador, carácter que le dan su cualidad de representación de los Estados y la edad mayor que se requiere en sus miembros; pero este argumento es otra consecuencia de la falsa apreciación del mandato legislativo. Al aceptar el régimen democrático, las decisiones del Senado, lo mismo que las de la Cámara de diputados, no pueden ser otra cosa que reflejo de las aspiraciones nacionales manifestadas en la función electoral, en la iniciativa popular y en el referéndum. Los pueblos que se gobiernan á sí propios no necesitan órganos moderadores creados artificialmente por la ley. Un cuerpo político como el senado francés, donde predominen el respeto á lo viejo y el temor á lo nuevo, lejos de corregir los desvíos de las aspiraciones populares se convierte en obstáculo de la evolución progresiva.

EL PODER LEGISLATIVO 281

Si las atribuciones legislativas de los senadores son las mismas de los diputados, las condiciones de elegibilidad deben ser idénticas y hacerse de igual modo la renovación de ambas Cámaras.

16.

CAPITULO IX

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO

I. — Inconvenientes del Parlamentarismo. Elección por el Parlamento del jefe del Poder ejecutivo.

II. — Calificación de los miembros de las Cámaras.

III. — Formación de las leyes.

IV^. — Atribuciones financieras y comerciales. Los sistemas económipos. La moneda. Los contratos sobre obras públicas.

V. — Atribuciones políticas. La legislación unitaria. La instrucción pública.

VI. — Atribuciones judiciales.

El régimen representativo, practicado hoy tanto en las monarquías constitucionales como en las repúblicas, se presenta bajo dos fases distintas según que

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 283

el predominio en las funciones gubernamentales corresponda al Poder legislativo (parlamentarismo) ó que las funciones gubernamentales se repartan y especialicen entre los tres poderes (régimen constitucional ó representativo puro).

El predominio del Parlamento es en las monarquías una consecuencia necesaria de la lucha entre los derechos absolutos del monarca y los representantes del pueblo; y de esta consecuencia se desprende otra no menos esencial; á saber : la imposibilidad de hacer independientes los poderes. El Ejecutivo vive á la merced del Parlamento porque necesita estar apoyado siempre por una mayoría, y cuando el conflicto entre ambos poderes llega á hacerse violento no hay más que dos soluciones, perturbadoras ambas de la vida normal : ó el ministerio dimite ó el Monarca disuelve el Parlamento.

284 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

Inglaterra es quizás el único Estado donde este régimen no impida el natural funcionamiento del gobierno, porque allí sus defectos quedan á menudo corregidos l)or las seculares tradiciones que obligan al gobierno á respetar la voluntad nacional, y sobre todo, por la amplia descentralización administrativa. En los demás Estados, ora sean monárquicos ora republicanos, el abuso de la influencia parlamentaria se convierte en mal crónico. El parlamentarismo empieza por corromper la función electoral, pues el Gabinete, cuya suerte depende de la suerte de su partido, protege por todos los medios posibles las candidaturas ministeriales. He aquí cómo un eminente hombre público español, don Francisco Silvela, confesaba los vicios del sistema á poco de haber dirigido unas elecciones como ministro de la Gobernación. « Unos días antes de las

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 285

elecciones se reúnen los ministros, y tomando una lista de los distritos electorales, dispuesta por orden alfabético, distribuyen las actas entre los amigos del Gobierno y las personas que por alguna razón convenga que ocupen asientos en el Parlamento » (1). Una vez practicadas las elecciones, t los que constituyen la mayoría — escribe el diputado Andrieux refiriéndose á Francia — son los amos de todos los empleos, concesiones y favores administrativos, que reparten entre sus electores influyentes, preparando así de antemano, por medios oficiales, el triunfo de sus venideras candidaturas ».

Si el partido que triunfa en las elecciones permaneciese en el poder mientras dura el Parlamento, podría decirse que él representa á la mayoría de la nación. Pero esto

(1) Citado por D. Telésforo Ojea y Somoza en El Parlamentarismo.

286 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

no sucede con el régimen parlamentario. El ministerio formado á raíz del período electoral depende ya exclusivamente de las mayorías parlamentarias, las cuales son siempre efímeras. Las cuestiones de principios desaparecen para abrir campo á las combinaciones é intereses de grupos. Cuando se trata de sustituir un ministerio, los grupos que sostienen los ideales más opuestos, desde los conservadores hasta los radicales, se unen un día para combatirlo y constituir una mayoría ocasional. Las crisis ministeriales se suceden con extraordinaria rapidez, y de un momento á otro las tendencias de la política gubernamental cambian por completo, porque el Ejecutivo queda obligado á escoger los ministros entre la nueva mayoría. Otro de los resultados nefastos de la república parlamentaria es el nombramiento por el Poder Legislativo del jefe

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 287

del Poder Ejecutivo. Á este respecto escribe muy bien el señor Ojeay Somoza (1) : « Un jefe del Poder Ejecutivo que tiene su origen en el Parlamento está constantemente sometido á él y no puede menos de sentirse influido por las oscilaciones y movimientos de las Cámaras : no es libre en el desempeño de las funciones que le encomienda la Constitución. Ejemplos de esto nos ofrecen Francia y España : cuando las Cámaras toman una dirección que ditíere del modo de ser del jefe del Poder Ejecutivo, éste, ó dimite ó se impone á los Parlamentos por la fuerza : lo primero es una perturbación; lo segundo es un crimen... Tres veces se ha establecido en Francia la república : las dos primeras repúblicas murieron por la fuerza ámanos de los Napoleones, uno y otro jefes del Poder Ejecutivo, elegidos por las Cáma-

(1) El Parlamentarismo.

288 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

ras que ellos atropellaron. Desde 1871 ha habido tres Presidentes elegidos por el Parlamento. Thiers, elegido en 1871 por la Asamblea nacional, dimitió á causa de la derrota paramentarla del 24 de mayo de 1873. Nombrado Mac-Mahon para sustituir á Thiers, tuvo que dimitir por el resultado adverso de las elecciones de 1877. Actualmente gobierna Grévy(l) .. En España hemos tenido república once meses, y cuatro Presidencias (¡ todas !) han sido devoradas por las Cortes. Una sola vez hubo república en Inglaterra : no hacía mucho que Cromwel había sido nombrado por el Parlamento cuando el chasquido de un látigo arrojaba á los diputados del salón de sesiones. En la época moderna no hay una sola república parlamentaria cuyo Presidente no haya tenido que dimitir ante

(1) £1 Parlamento le ha obligado á dimitir, y la Asamblea nacional lo ha reemplazado por Carnot.

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 289

las Cámaras que lo han elegido, ó que no las haya disuelto por la fuerza : ningún Presidente ha llegado al término legal sin cometer un atropello ».

Las repúblicas americanas, con excepción de la de los Estados Unidos, han adoptado, siquiera con atenuaciones, el parlamentarismo francés, y los vicios del sistema se manifiestan en ellas de un modo análogo ; vicios que no dejarán de perturbar la vida política mientras no sancionen la completa separación de los poderes públicos, devolviendo al pueblo la elección del jefe del Poder Ejecutivo y de los jueces y dejando al Parlamento las funciones puramente legislativas.

200 filosofía constitucional

Las constituciones de Francia, Estados Unidos, Suiza y Venezuela atribuyen al Parlamento la función de decidir sobre la validez de la elección de sus miembros, Pero ¿ con qué derecho los representantes, cuya elección no está aún calificada, se erigen en jueces para verificar la validez de sus propios poderes ? Absurdo tan enorme hace que la calificación no sea más que una encarnizada lucha entre los odios de partido y apasionamientos personales- El primer acto de las Cámaras es convertirse en tribunales de inquisición, sembrando el germen de animadversiones que retardan y dificultan la obra legislativa.

Todas las circunstancias que pueden determinar la invalidación de una elección

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 291

se reducen á violaciones de las leyes electorales, y de consiguiente no es el Parlamento, sino el Poder judicial el único llamado á decidir. En Inglaterra la Cámara de los comunes lo reconoció así desde 1868 (1).

(I) Agustín Filón detalla en sus estudios Les Parlements da monde el procedimiento inglés. Todos los fraudes electoralos, sustitución de personas, usurpación de nombres, reparto ficticio de un/rechold entre cuarenta ó cincuenta propietarios (lo que se llama, con un nombre pintoresco, hacer un haz de electores) ; todas las formas de la corrupción, desde la que ofrece un vaso de ginebra hasta la que promete una pensión; todas las variedades de la intimidación y presión moral, desde el caso del patrón que retiene á sus obreros un día de voto, hasta el del cura que amenaza con la excomunión á sus ovejas ; todo eso, crímenes ó delitos, misclemeanour ó/elony^ ha salido de la arbitrariedad política para entrar en el derecho común. La decisión que condena los culpables á una multa, á la pri&ión ó á la pérdida de los derechos cívicos, invalida al mismo tiempo la elección... Las protestas que se dirigen á la Cámara son sometidas á una comisión extraparlamentaria [elecUon court ó election commissioners), la cual hace su informe al attorney general ó al director de las persecusiones de Estado, y estos funcionarios pasan el asunto , si hay lugar, á los tribunales competentes (high court ó central criminal

292 filosofía CONSTITUCIONAL

Desde el momento en que el Poder judicial ha decidido en una elección disputada sobre estos tres puntos : 1.°, elegibilidad del candidato ; 2.**, observancia de las formalidades legales en la expresión y cuenta de los votos; 3.°, número exacto de votos obtenidos por el candidato, no hay lugar á ningún otro procedimiento en las Cámaras. El representante llega á ellas con un poder validado.

La iniciativa de la ley es un derecho que ejercen los ciudadanos y los diputados y

court)... En cambio, la Cámara se ha reservado el derecho de excluir, sin discusión, á los diputados cuya elección es ilegal, derecho que ha ejercido sólo en tres ocasiones, cuando los electores irlandeses pretendieron enviar á la Cámara á forzados evadidos ó condenados que sufrían su pena en una prisión inglesa, Dono van O' Rossa en 1870, John Mitchell en 1875 y Michael Davitt en 1882.

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 293

senadores. Si se practica sinceramente el régimen republicano democrático, la tarea del Parlamento queda reducida á formular las aspiraciones nacionales y á. ordenarlas de modo que su realización sea fácil cuando las poderes ejecutivo y judicial apliquen la ley. Para llegar á fórmulas correctas y á un ordenamiento armónico la experiencia parlamentaria determina los medios más adecuados. La división de las Cámaras en comisiones permanentes que preparan los proyectos de ley tiene la inmensa ventaja de agrupar los especialistas en cada materia legislativa. Preparado así el proyecto, no vemos que utilidad podría tener la idea de Mr. Mili respecto á un cuerpo cuyo encargo especial fuese el de hacer las leyes : « el elemento de inteligencia » de que habla el publicista inglés está representado en las comisiones permanentes.

294 filosofía CONSTITUCIONAL

La precipitación con que una ley podría ser sancionada se impide : 1 .*", por el voto previo para su admisión á discusión ; 2."*, por las tres discusiones de que es objeto en cada Cámara; 3.*, por el referéndum. La Constitución venezolana establece un procedimiento muy claro y muy cuerdo. Las leyes y decretos de la Legislatura nacional pueden ser iniciados por los miembros de una y otra Cámara. Presentado un proyecto se lee y considera para ser admitido; y si lo es, se le dan tres discusiones con intervalo de un día por lo menos de una á otra, observándose las reglas establecidas para los debates. Los proyectos aprobados por la Cámara en que fueron iniciados se pasan á la otra para ser discutidos, y si no son negados se devuelven á la Cámara del origen, con las alteraciones que hayan sufrido. Si la Cámara del origen no admite las alteraciones,

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ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 295

puede insistir y enviar sus razones escritas á la otra : también pueden reunirse ambas Cámaras en Congreso y resolverse en comisión general para buscar la manera de acQrdarse ; pero si esto no se consigue, queda sin efecto el proyeto luego que la Cámara del origen decida separadamente la ratificación de su insistencia. Al pasarse los proyectos de una á otra Cámara se expresa los dias en que hayan sido discutidos. La ley que reforma otra se redacta íntegramente, y se deroga la anterior en todas sus partes. Los proyectos rechazados en una legislatura no pueden ser presentados de nuevo sino en otra. Los proyectos pendientes en una Cámara al fin de las sesiones, sufren las mismas tres discusiones en las legislaturas siguientes (Art. 45 á 53).

Los artículos 55, 56 y 57 establecen una especie de referéndum á las Legislaturas

290 filosofía CONSTITUCIONAL

de los Estados, cuando los ministros han sostenido en la Cámara la inconstitucionalidad de un proyecto. El Poder ejecutivo suspende la ejecución de la ley y ocurre á las Legislaturas de los Estados pidiéndoles su veto, y la Alta Corte Federal declara cuál ha sido la opinión de la mayoría de aquéllas. Pero esta práctica política sólo se refiere al caso de inconstitucionalidad de la ley y no hay medio de consultar al pueblo cuando el Parlamento establece otras leyes de carácter general. Es evidentemente preferible el sistema suizo, según el cual el proyecto es sometido á la decisión popular siempre que así lo hayan exigido treinta mil electores ú ocho cantones. La decisión en caso de inconstitucionalidad es materia que corresponde al Poder Judicial.

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ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 297

Las atribuciones que la Constitución venezolana señala á la Legislatura Nacional pueden dividirse en tres categorías : 1*. Atribuciones financieras y comerciales ; 2*. Atribuciones políticas ; 3*. Atribuciones judiciales.

Atribuciones financieras y comerciales.

1.* Organizar todo lo relativo á las aduanas, cuyas rentas forman el tesoro de la Unión, mientras son sustituidas con otras;

2.» Resolver lo relativo á la habilitación y seguridad de los puertos y costas marinas;

3.» Crear y organizar las oficinas de correos nacionales, y establecer derechos sobre el porte de la correspondencia;

17.

298 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

4*. Fijar el valor, tipo, ley, peso y acuñación de la moneda nacional, y resolver sobre la admisión y circulación de la extranjera;

5.» Determinar lo relativo á la Deuda nacional ;

6/ Contraer empréstitos sobre el crédito de la nación ;

7*. Formar anualmente los presupuestos de gastos públicos;

8.* Fijar y uniformarlas pesas y medidas nacionales;

9.* Aprobar ó negar los contratos que sobre obras públicas nacionales haga el Presidente de la República.

Gran número de constituciones (Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Italia, Bélgica, etc.) acuerdan á la Cámara de Diputados el privilegio de iniciar las leyes fiscales; privilegio que puede justificarse en los países monárquicos donde el Senado

:^ t.

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 299

es una institución más ó menos aristocrática que resiste á las necesidades populares, pero que no tiene razón de ser en los países de régimen democrático, donde la única utilidad del Senado, siquiera un tanto teórica, es hacer que la ley sea aprobada por la mayoría de los Estados al mismo tiempo que por la mayoría de los representantes de la población nacional.

La enumeración de las atribuciones financieras y comerciales de las Cámaras demuestra en Venezuela el predominio del sistema centralizador sobre el sistema deseen tralizador, á pesar del régimen federativo y de la tendencia del progreso que consiste en sustituir á la iniciativa del gobierno nacional la iniciativa de los particulares ó de los gobiernos regionales.

La organización de las aduanas por la Legislatura Nacional ha dado por resultado la adopción de una política económica

800 filosofía constitucional

contradictoriacon el principio de la libertad de los cambios elevado ya á axioma en el derecho civil y reconocido en las relaciones mercantiles entre los Estados. En vez del ejemplo de Inglaterra con su epopeya de la lucha por el libre cambio, — desde 1824, época en que la industria nacional estaba aun protegida contra la concurrencia extranjera, hasta 1878, época en que triunfó el sistema opuesto, — se ha preferido el ejemplo de otras naciones donde la tradición proteccionista ha echado profundas raíces. Y esta preferencia nace de dos ideas a priori; á saber : la idea de que las industrias nacionales no pueden nacer ni desarrollarse sin la protección directa del Gobierno, y la idea de que el impuesto aduanero, de donde saca el Gobierno la mayor parte de sus rentas, no puede ser sustituido por un impuesto interior. Pero la protección del sistema aduanero

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 801

es absolutamente ilusoria : pretende curar un mal aparente con un mal efectivo. Ó la industria nueva cuenta en el país con elementos suficientes para establecerse y desarrollarse, y entonces es superfino librarla de la concurrencia exterior; ó no cuenta con esos elementos, y entonces el mayor de los males de la protección no será la pérdida de los capitales aventurados en una experiencia desgraciada, sino los perjuicios sufridos por los particulares en el tiempo que han estado obligados á consumir los malos productos de la industria nacional ó á pagar más caros los productos de la industria extranjera. Allí donde hay capitales bastantes y materia prima adecuada para el establecimiento de una industria, ésta se desarrolla sin necesidad de ninguna protección ¿^ Gobierno, el cual no es providencia activa sino administrador pasivo de ciertos in-

802 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

tereses generales; y además, ninguna industria puede desarrollarse sin una fuerte concurrencia porque sus productos serían siempre inferiores y más caros. El papel del Estado consiste en hacer que los consumidores encuentren productos de superior calidad y bajo precio, cualquiera que sea su origen; y en dejar que la actividad individual combata, si puede, con la concurrencia extranjera, sin someter de hecho los consumidores á las contingencias de empresas particulares. Querer que un país produzca todo lo que necesita para vivir es un ideal retrógrado. La facilidad de los cambios es el agente mágico de la civilización moderna : con ella los productos viajan de un país á otro, se cruzan, se truecan buscando el equilibrio del consumo.

Las consecuencias inmediatas de toda protección son : la mala calidad de los

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 308

productos, el monopolio y el contrabando. Con la mala calidad de los productos es el consumidor quien sufre; con el monopolio se destruye la libertad del trabajo, y en cuanto al contrabando estamos por decir con Adams Smith (1) que es ley contraria á todos los principios de justicia la que castiga el contrabando después de haber creado la tentación.

¿ Pero cómo proveer á las necesidades del gobierno si se suprime el impuesto arancelario? La solución de esta dificultad se lograría dejando á los Estados la facultad de establecer cada cual su sistema económico internacional. De este modo los Estados empezarían á hacer experiencias según las ideas predominantes en cada uno de ellos. Si un Estado adopta la libertad de los cambios internacionales, buscaría los medios, con un impuesto in-

(1) Riqueza de las naciones.

30i filosofía constitucional

terior, de pagar al gobierno general su parte proporcional del antiguo impuesto aduanero. Al pasar de un sistema á otro, la experiencia no se haría al mismo tiempo en toda la nación, sino sucesivamente en los diversos Estados, los cuales, con el régimen federal, deben gobernarse á sí propios. La uniformidad que la Constitución establece entre todos ellos es absolutamente ficticia. El nivel intelectual, las riquezas naturales, el desarrollo de la industria, las industrias mismas, son diferentes en cada región; y los problemas económicos no se plantean al mismo tiempo ni del mismo modo en todo el país. Una infinidad de circunstancias especiales hace que un cambio pueda realizarse más rápidamente en una región que en otra; y la apreciación de todas aquellas circunstancias no corresponde á la Legislatura nacional, que no está llamada

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 305

á resolver cuestiones ó conflictos regionales sino á inspirarse en las tendencias y aspiraciones de toda la nación.

La atribución sobre la moneda es otra consecuencia de la idea centralizadora, contraria á las enseñanzas de la práctica y de la ciencia. La libertad de los bancos y de la emisión de la moneda parecen ya indispensables para el rápido progreso económico (1).

Como conclusión de su notable estudio sobre los bancos, Mr. Yves Guyot escribe : « Un rápido bosquejo de la situación del Banco de Inglaterra y del banco de Francia basta para demostrar la anomalía en que

(1) En los Estados Unidos, donde existió un banco nacional desde 1791 hasta 1835, se ha adoptado un sistema mixto. La ley permite emitir billetes á todo banco que deposite en el Tesoro nacional garantías suficientes. En ese caso, el banco puede emitir una suma en billetes equivalente al noventa por ciento del valor de aquellas seguridades.

306 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

se funda todo el sistema de crédito de Inglaterra y Francia, y por consiguiente todo su sistema industrial y comercial. El gobierno, en virtud de no sé qué ficción, ha querido atribuirse un derecho de regalía sobre el comercio del papel : se mezcla en él y lo perturba, porque, concentrando todas las responsabilidades en un solo establecimiento; haciendo de este establecimiento la reserva única de los metales en un país; inspirando la errónea fe de que este establecimiento no podrá nuncar sucumbir á un cataclismo por formidable que sea, prepara^iudadosamente las crisis y conñictosque intenta prevenir. Mezclando lasfinanzas públicas con las finanzas particulares, en vez de aislarlas, complica aun más la situación y agrava el peligro. Los financistas de Estado, que rara vez son economistas, no han querido ni quieren admitir este hecho ; á saber : que el billete

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 307

de banco no es más que un billete ordinario, que una obligación comercial contraída para un resultado de comercio. El billete de banco no reemplaza el dinero, sino el papel comercial. El billete de banco representa el endoso del banco sobre el billete emitido; y á partir de este momento, como la firma del banco es buena y de todos conocida, el billete circula al portador, con la obligación precisa de que al presentarse será reembolsado en numerario. Ahora bien, esta última obligación carece de sanción seria. En realidad, el Banco de Francia no tiene capital, porque el capital que posee esta inmovilizado ó comprometido en los fondos del Estado. Para hacer frente á sus compromisos no tiene más que depósitos metálicos que pueden ser retirados de un día á otro... ¿De dónde viene su solidez relativa? No de su capital sino del de todo el mundo.

308 filosofía CONSTITUCIONAL

Por consiguiente, no es el banco quien sirve de sostén al público, como generalmente se cree : es el público quien sirve de sostén al banco ; y cuando éste se ve perdido, es aquél quien lo salva... ¿Dónde encontrar entonces un argumento contra la libertad de los bancos? Un banquero juzga ápropósito emitir billetes á la vista y al portador. ¿Que riesgo hay en ello? Desde el momento en que los billetes son á la vista está siempre obligado á reembolsarlos. Si no lo hace debe cerrar su banco ; pero es evidente que la mayoría de los bancos no se abren hoy para cerrarse mañana. Los admiradores de los monopolios elogian siempre lo que éstos hacen ; pero olvidan lo que impiden hacer á los demás. Si con un ingreso de 25,000 francos el banquero puede elevar sus emisiones á 100,000 francos, obtiene del público 75,000 francos por los que no paga interés

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 309

pero que él coloca aun interés de 5 por 100 por ejemplo, descontando á esta tarifa efectos de comercio. Su conveniencia consiste en tener en circulación el mayor número de billetes que pueda; y de esta conveniencia, que se repercute de banco en banco, resulta una extensión de crédito, superior con mucho á la que puede dar un monopolio. El monopolio es por tal modo contrario á la naturaleza de las cosas que, á pesar de toda la protección de que goza el Banco de Francia, los negocios tienen una tendencia á alejarse de él y á preferir las grandes sociedades financieras que acumulan depósitos en sus cajas y reciben el papel de comercio á menos de la tarifa de su descuento. De todos modos, hay interés en dividir los riesgos, mientras que la organización de los Bancos de Inglaterra y Francia tiene por objeto concentrarlos... La libertad de los bancos de emisión

310 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

debe sustituir al monopolio actual (1) ».

Mr. Adolphe Coste llega á una conclusión análoga. Es necesario, dice (2), que el Estado se reserve la fabricación de la moneda, pero conviene que deje absolutamente libre su emisión. Tal es el principio á que debe adaptarse el régimen monetario.

En todo caso, lo relativo al régimen de los bancos y de la moneda debe ser atribución de las Legislaturas regionales, para que cada Estado pueda ensayar el método que en él se juzgue preferible.

En cuanto á los contratos sobre obras públicas nacionales la aspiración predominante hoy consiste en sustituir la influencia del gobierno general por la iniciativa y administración privadas. La experiencia de todos los países demuestra

(1) Ivés Guyot, la Science économíque.

(2) Noucel exposé d'économie poUtique et de phytiologie socíale.

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 311

que las asociaciones particulares en la mayoría de los casos, y en algunos los poderes locales logran resultados más rápidos y fecundos que el Poder central. La iniciativa del gobierno está siempre en retardo, y su consecuencia directa, el monopolio, es una de las causas más poderosas de la lentitud del progreso material. En Inglaterra, los caminos, las radas, las calles, los puertos pertenecen á corporaciones, á condados y aun á particulares; y los canales y ferrocarriles, aunque estén subordinados á actos del Parlamento, son también propiedades privadas .

Atribuciones políticas :

1.* Dirimir las controversias que se susciten entre dos ó más Estados;

3i¡á filosofía constitucional

2.* Erigir el Distrito Federal en un terreno despoblado que no exceda de tres millas cuadradas y en el cual se edificará la ciudad capital de la República;

3.* Designar el escudo de armas y la bandera nacional ;

4.* Crear, suprimir y dotar los empleos nacionales ;

5.* Dictar las medidas conducentes para perfeccionar el censo de la población vigente y la estadística nacional ;

6.* Fijar anualmente la fuerza armada de mar y tierra y dictar las ordenanzas del Ejército;

7.* Dictar las reglas para la formación y reemplazo de las fuerzas expresadas en el número anterior ;

8.* Decretar la guerra y requerir al Ejecutivo nacional para que negocie la paz; 9.* Establecer con la denominación de

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 813

territorios el régimen especial con que deben existir las regiones pobladas de indígenas no reducidos ó civilizados;

10.* Establecer los trámites y designar las penas que debe imponer el Senado en los juicios iniciados en la Cámara de Diputados ;

11.* Aumentar la base de población para el nombramiento de diputados ;

12.* Permitir á no la admisión de extranjeros al servicio de la República;

13.» Dar leyes sobre retiros y montepíos militares ;

14.» Dictar la ley de responsabilidad de todos los empleados nacionales y los de los Estados por infracción de la Constitución y leyes generales de la Unión ;

15.» Determinar la manera de conceder grados ó ascensos militares;

16.* Aprobar ó negar los tratados ó con-

314 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

venios diplomáticos. Sin este requisito no pueden ratificarse ni canjearse; (1)

17/ Formar los códigos nacionales ;

18.» Promover lo conducente á la prosperidad y a su adelanto en los conocimientos generales de las ciencias y de las artes.

Las dos últimas atribuciones requieren comentarios especiales por revelar de nuevo el predominio de la idea centralizadora, que es opuesta al régimen federativo.

La legislación unitaria :

Todos los Estados no se encuentran siempre al mismo nivel de civilización po-

(1) Á este respecto, la Constitución venezolana no acuerda ningún privilegio al Senado, como lo hace la Constitución de los Estados Unidos. El Ejecutivo dirige las negociaciones y celebra los tratados : la Legislatura nacional los aprueba ó niega. El sistema venezo - laño es evidentemente más armónico con el régimen representativo. Un tratado diplomático es una ley que obliga no sólo á los Estados sino también á los ciudadanos, y su aprobación definitiva corresponde á ambas Cámaras y al pueblo, como sucede también en Suiza.

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 315

lítica, científica, industrial; y como las leyes deben ser resultantes espontáneas del grado de evolución intelectual y social, la igualdad que establece la legislación unitaria es puramente teórica y de perjudiciales efectos. Con ella resulta el absurdo, entre muchos, de que dos Estados, — el imo, donde la mayoría de los ciudadanos aspira á plantearciertasreformasliberalés, y el otro, donde la mayoría rechaza tales reformas, — estén por fuerza sometidos á la misma legislación, la cual será con frecuencia contraria ala voluntad del más civilizado. Además, con la legislación unitaria son cuasi imposibles, ó á lo menos débilmente eficaces y á veces ocasionadas á funestos errores, las experiencias políticas, tales como la legislación temporal (experiencia limitada en el tiempo) y la legislación separada (experiencia limitada en el espacio) con que los pueblos ensayan

316 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

aquellos principios generales que no tienen todavía la sanción de la práctica.

Y no tiene valor ninguno para la ciencia política la objeción de que la unidad más extrecha sea la base sustancial de los modernos Estados. Las leyes biológicas y las leyes históricas demuestran lo contrario. La unidad, ó mejoría homogeneidad, que produce las más admirables perfecciones en el mundo anorgánico, en el mundo de los seres vivos es un carácter de atraso. Nada más homogéneo en la biología que los organismos primitivos, en los que no aparecen aun la diferenciación de órganos y la especialización de funciones, cosas que constituyen todo el progreso en la evolución vital. El protista es apenas una masa informe de protoplasma, sin ninguna localización : es la unidad bio-fisiológica; y sin embargo, á nadie le ocurrirá atribuirle las perfecciones del mamífero,

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 3l7

donde cada órgano tiene funciones peculiares y contribuye á la actividad general conservando su autonomía.

Lo que sucede en el organismo individual sucede en la agrupación de organismos. La perfección política no consiste en que todos los miembros del Estado obedezcan al propio tiempo y con sumisión automática á un solo impulso del poder central, sino en que cada miembro se mueva, se desarrolle con amplia libertad en el campo de sus intereses particulares, para que del conjunto de estas actividades diversas pero armónicas, surja la resultante última, el funcionamiento general. Cosa que ha conseguido ya la política moderna con el sistema de confederaciones, sistema que produce siempre ventajosos resultados, lo mismo en el régimen monárquico, como en Alemania, que en el régimen democrático, como en Suiza, y

48.

318 filosofía constitucional

en el régimen representativo puro, como

en la América del Norte.

La unidad nacional no depende, pues, de la unidad de legislación civil y penal, sino de la comunidad de ciertos intereses y aspiraciones generales.

El poder autónomo de los Estados para establecer legislaciones regionales es no sólo un principio indiscutible del régimen federativo, sino también uno de los más poderosos agentes de progreso.

La Instrucción pública :

La más enérgica preocupación de las naciones libres es elevar el nivel intelectual de todos los ciudadanos. ¿Á quién corresponde esta función; al poder federal, al poder regional ó á las asociaciones privadas? Según nuestra Constitución, corresponde á los Estados la educación primaria y la de artes y oficios, y á los

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 319

Poderes de la Federación la enseñanza de ciencias. (Artículos 13 y 43.)

El Poder Federal crea y organiza los cuerpos encargados de propagar la instrucción superior; establece los programas de estudios; escoge los textos y nombra los profesores. Por tal modo se llega á una forzada uniformidad de la enseñanza y á una especie de ciencia oficial, sin que contra tales resultados pueda gran cosa la libertad que se deja al profesor para seguir ó no el texto escogido por el Gobierno; se impide el desarrollo de centros intelectuales en todo el país, con los caracteres peculiares que en cada región dominen; se dificulta la emulación entre ellos, y se prohiben de hecho las experiencias que podrían hacer sobre organización de estudios, programas, títulos universitarios, etc. En éste, como en todos los casos en que la iniciativa regional ó privada puede

320 filosofía CONSTITUCIONAL

llenar las mismas funciones atribuidas al Poder general, es preferible adoptar el principio de la libertad. Los Estados serían autónomos en lo referente á la instrucción superior, como lo son ya en cuanto á la instrucción primaria; y, bajo las condiciones que juzgasen convenientes, autorizarían los ensayos de la iniciativa privada, representada por sindicatos, asociaciones, etc. En vez de la enseñanza oficial, apegada siempre á métodos anticuados, refractaria siempre á los progresos científicos, se desarrollaría el profesorado libre, órgano independiente que refleja todas las direcciones de la actividad intelectual.

Atribuciones judiciales :

La Cámara de Diputados oye las acu-

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 321

saciones contra el encargado del Ejecutivo nacional por traición á la patria, por infracción de la Constitución ó por delitos comunes-, contra los ministros y demás empleados nacionales, por infracción de la Constitución y leyes, y por mal desempeño de sus funciones (1); y contra los altos funcionarios públicos de los Estados, por infracción de la Constitución nacional y de las leyes generales de la República. Esta facultad es preventiva, y no coarta ni disminuye las que tengan otras autoridades para juzgar y castigar (Art. 22). El Senado sustancia y resuelve los juicios iniciados en la Cámara de Diputados. (Art. 28.)

(1) Los ministros son responsables : 1.% por traición á la patria ; 2.% por infracción de la Constitución ó de las leyes; 3.«, por malversación de los fondos públicos ; 4.*, por hacer más gastos que los presupuestos; 5.*, por suborno ó cohecho en los negocios de su cargo, ó en nombramientos para empleados públicos; 6.%j)or falta de cumplimiento á las decisiones del Consejo federal. Art. 75.)

322 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

Con tal sistema se somete el Poder Ejecutivo al Legislativo, y se convierte en asunto parlamentario lo que es del dominio exclusivo del Poder Judicial. Desde el momento en que existe un delito, un acto que perturba el estado de derecho, la averiguación y el juicio no pueden dejarse al capricho y al procedimiento excepcional de las mayorías parlamentarias. Las cualidades que se requieren para ser legislador no son las mismas que para ser juez : el uno formula la ley por mandato de la soberanía popular; el otro la aplica á casos particulares. La doctrina de la división de los poderes públicos queda desconocida desde que se somete á los funcionarios y algunos de sus actos á una jurisdicción puramente legislativa.

Si el funcionario comete un delito común, el principio de la igualdad ante la ley exige que sea juzgado por los tribuna-

ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO 323

les comunes y de acuerdo con el procedimiento ordinario, por más elevada que sea su posición en la jerarquía gubernamental. La circunstancia de ejercer un mandato de gobierno no basta para originar un privilegio, ó á lo menos una excepción. Y si el empleado público comete un delito contra las leyes nacionales en el ejercicio de sus funciones, lo racional es atribuir la facultad de juzgarle á la Alta Corte Federal, que es el tribunal de los Estados.

Análogas observaciones merece el privilegio que tiene la Cámara de Diputados de « dar voto de censura á Jos ministros, cuyos puestos quedan de hecho vacantes » (Art. 22). Al hacerse frecuente el ejercicio de esta atribución, se cae en todos los vicios del parlamentarismo. La acción dei Poder Ejecutivo quedaría sometida á las contingencias de las mayorías parlamentarias : el Gobierno se concentraría en la

324 FILOSOFÍA CONSTITUCIONAL

Cámara de Diputados, la cual, con la continua amenaza de la censura, decidiría siempre de la elección de los ministros. Felizmente, dos circunstancias atenúan en Venezuela los resultados de este privileio. En primer lugar, los ministros no pueden formar parte del Congreso; y luego, las sesiones parlamentarias sólo duran setenta ó noventa días por año. Pero el mal, siquiera atenuado, subsiste, sin ninguna ventaja que lo compense.

Toda atribución no legislativa atribuida á las Cámaras es un ataque á la independencia de los poderes públicos y un obstáculo al regular funcionamiento del gobierno.